projet de décret simplifiant les procédures relatives aux plans de prévention des risques naturels et technologiques et précisant les missions de l’établissement public Météo-France
Consultation du 11/04/2025 au 02/05/2025 - 21 contributions
La présente consultation concerne le projet de décret simplifiant les procédures relatives aux plans de prévention des risques naturels, technologiques et miniers et relatif à la vigilance en matière météorologique et de crues.
Le projet de texte peut être consulté et faire l’objet d’observations, via le lien « déposer votre commentaire » en bas de page, du 11 avril au 2 mai 2025 inclus.
Les risques naturels majeurs, accrus dans le contexte du changement climatique, peuvent se traduire par des catastrophes aux conséquences humaines, économiques et environnementales majeures comme l’ont montré les évènements récents avec des dommages conséquents concernant les habitations, les activités agricoles et économiques, et parfois les personnes.
Depuis 1995, l’État a mis en place des plans de prévention des risques naturels (PPRN) pour limiter l’exposition des habitants à ces risques. Le PPRN permet de limiter les constructions nouvelles dans les zones exposées, voire de les interdire, de prescrire des mesures sur les constructions existantes et de rendre obligatoire, si nécessaire, la réalisation de mesures de protection aux collectivité territoriales. Il y a un fort enjeu dans le contexte de changement climatique, de pouvoir simplifier les procédures administratives permettant d’élaborer et de mettre à jour plus simplement et plus rapidement les PPRN.
Prenant acte d’une décision du Conseil d’État selon laquelle un PPRN destiné uniquement à des fins de protection civile n’a pas à être soumis à évaluation environnementale, le projet de décret soustrait ces plans, par exception conformément à la directive du 27 juin 2001, à l’obligation de faire l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas. Cette modification vise ainsi à rectifier une sur transposition de ladite directive qui a complexifié et rallongé les délais d’élaboration des PPRN, dans un contexte où le nombre de PPRN prescrit a été divisé par deux depuis 2023.
Cette simplification est tout à fait transposable aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT), qui organisent la cohabitation des sites industriels à risques et des zones riveraines par la mise en place de mesures préventives sur les zones habitées et sur les sites industriels visant à protéger les vies humaines en cas d’accident. Il en va de même pour les plans de prévention des risques miniers (PPRM) qui visent à prévenir les risques autour des anciens sites miniers.
Par ailleurs, le projet de texte prévoit également de laisser aux préfets de département le soin d’apprécier les consultations d’établissements publics et d’organismes à mener lorsqu’ils sont concernés par certaines mesures contenues dans le projet d’élaboration ou de révision d’un PPRN, notamment lorsque celui-ci contient des mesures de prévention des incendies de forêt ou concerne des terrains agricoles ou forestiers.
Les modalités de publication de l’arrêté de prescription du PPRN sont adaptées conformément au principe de dématérialisation de la publicité des actes afin de mettre un terme au caractère obligatoire de la publicité sur papier (par voie d’affichage ou de publication) faisant de la publication par voie électronique la formalité qui confère aux actes des collectivités territoriales leur caractère exécutoire et qui fait courir le délai de recours contentieux contre ces derniers. Il est donc opportun d’inscrire la publication de l’arrêté de prescription des PPRN dans cette même logique en supprimant l’obligation d’affichage en mairie, qui peut engendrer de la complexité sur le calcul de la date exécutoire lorsque le PPR est sur plusieurs communes. La publication au recueil des actes administratifs (RAA) et la publicité dans la presse seraient maintenues.
Par ailleurs, le décret supprime la liste fermée des cas de modifications des PPRN, afin de laisser une plus grande marge de manœuvre à leurs auteurs.
Enfin, le décret modifie le décret du 18 juin 1993 portant création de l’établissement public Météo-France en ajoutant dans la liste de ses missions, la « vigilance météorologique » afin que ce dispositif opérationnel depuis plus de vingt ans soit formellement identifié comme la référence des autorités publiques en cas de phénomène météorologique dangereux.
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Commentaires
La Fédération nationale des syndicats d’agents généraux d’assurance (agéa) accueille favorablement ce projet de décret, en particulier pour aider les pouvoirs publics locaux dans l’élaboration et la mise en œuvre effective des PPRN.
La Fédération appelle à un grand plan national de déploiement des PPRN dans les communes non encore couvertes, et à une actualisation des PPRN existants mais obsolètes. L’assouplissement des conditions de modification des PPRN apparaît donc comme une solution pertinente. Alors que seules 12 500 communes sont actuellement couvertes, agéa souhaite qu’une réflexion soit initiée afin de créer une incitation voire une obligation de couverture en PPRN du territoire national d’ici quelques années.
La Fédération appelle le ministère de la Transition écologique à développer des outils pertinents afin d’aider les préfectures et les communes à déployer ces PPRN. Par exemple, le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit "fonds Barnier", pourrait être davantage employé pour appuyer l’élaboration et la mise en œuvre des mesures préconisées par le PPRN. Par ailleurs, une réflexion pourrait être menée afin de conditionner l’utilisation du fonds Barnier aux communes couvertes par un PPRN validé et mis en place, afin d’inciter davantage de territoires à s’équiper de pareil outil.
Enfin, la Fédération rappelle l’importance de consulter les commissions départementales des risques naturels majeurs lors de l’élaboration et/ou de l’actualisation d’un PPRN. En effet, ces instances rassemblent les acteurs pertinents sur les enjeux de prévention et de gestion des risques naturels, dont les assureurs font évidemment partie intégrante. A ce titre, agéa rappelle le partenariat que nous avons signé avec le ministère de la Transition écologique pour sensibiliser les Français à la prévention des risques naturels majeurs. A travers ce partenariat, la Fédération a nommé des délégués départementaux et régionaux dans chaque territoire français, qui peuvent être consultés par les pouvoirs publics locaux lors de l’élaboration et/ou de l’actualisation des PPRN.
Ce projet vise à simplifier le travail d’approbation des PPR, dans un contexte où les communes sont soumises à des risques majeurs, parfois de plus en plus intense. La simplification des procédures et leur accélération permettra de renouveler plus rapidement les documents anciens, qui pourront ainsi mieux prendre en compte le changement climatique.
La soumission à évaluation environnementale d’un document qui n’est, in fine, qu’une traduction du risque couplée à la mise en place de règle, est souvent disproportionné : ces documents visent à la protection de nos citoyens et plus généralement de l’environnement en rendant inconstructibles les zones d’expansions de crues. Pour ne pas être soumis, les services doivent rédiger des rapports de plusieurs dizaines de pages justifiants du bien fondé de ne pas construire en zone inondable…
« Le ministère indique prendre acte d’une décision du Conseil d’État selon laquelle un PPRN destiné uniquement à des fins de protection civile n’a pas à être soumis à une telle évaluation »
Il s’agit probablement d’une décision datant de plus de 11 ans (n° 356085 du 29/01/2014)
Jusqu’alors les ministres successifs chargés de l’environnement n’avaient pas jugé opportun d’invoquer cette jurisprudence et avaient maintenu une évaluation environnementale au cas par cas des PPR instaurée par le décret n°2012-616 du 2 mai 2012, disposition qu’ils estimaient donc fondée pour la préservation de l’environnement, des personnes et des biens exposés à des risques .
La décision prise par le Conseil d’État en 2014 , sans avoir posé à ce sujet une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, est-elle conforme à la directive 2001/42/CE qui dans son article 3 paragraphe 8 indique que les plans et programmes destinés uniquement à des fins de défense nationale et de protection civile, ne sont pas couverts par cette directive ?
On peut fortement en douter à la lecture du guide d’application de cette directive publié par la Commission européenne :(https://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/docs/Temis/0065/Temis-0065416/18282.pdf )
« Protection civile pourrait inclure les événements ayant une cause naturelle ou due à l’action de l’homme (comme par exemple, respectivement, les tremblements de terre et les activités terroristes). Aucune indication n’est donnée quant au moment où ces plans et programmes doivent être élaborés, mais ils doivent être exclusivement destinés à des fins de défense nationale ou de protection civile.
« Conformément à la jurisprudence de la CJE, la dérogation devra être interprétée de façon stricte. Ainsi, un plan établissant les mesures à prendre en cas d’avalanche serait soustrait à la directive, alors qu’un plan établissant les mesures à prendre pour éviter les avalanches (éventuellement grâce à la mise en place d’une infrastructure) ne le serait pas car il serait destiné à des fins de prévention plutôt qu’à des fins de protection. »
Ainsi contrairement aux plans ORSEC, les plans de prévention des risques ne relèveraient pas de l’exception de l’article 3, paragraphe 8 de la directive et devraient continuer à faire l’objet d’une évaluation environnementale au cas par cas.
Par ailleurs dans le texte anglais de la directive c’est le mot « emergency » (urgence) qui est employé. La prévention ne relève pas de l’urgence.
Le retrait de ce projet apparaît donc opportun pour prévenir le risque d’une annulation.
ce projet de décret est inutile. Des outils et procédures simples et complets existent déjà. Et les circulaires aussi peuvent aider
https://www.mementodumaire.net/dispositions-generales-2/amenagement-durable-du-territoire/prise-en-compte-du-risque-dans-les-outils-durbanisme/
Depuis 1995, les PPRN plans de prévention des risques naturels permettent de limiter ou interdire les constructions nouvelles dans des zones exposée aux catastrophes naturelles, lesquelles sont de plus en plus fréquentes (inondations, retraits gonflements des argiles…).. Le présent décret, loin de simplifier l’action des services de l’Etat la complexifie. La dématérialisation, à marche forcée des services de l’Etat dans tous les territoires ne permet pas contrairement à ce qu’expose le texte de présentation, de simplifier le travail d’analyse, évaluation, mise à jour, révision, indexation et archivage des PPRN par les agents des collectivités territoriales à fins d’information des citoyens et de traçabilité de leurs actions.
La décision du Conseil d’État selon laquelle un PPRN, dans certaines conditions, pourrait ne pas à être soumis à évaluation environnementale n’a pas pour objet de supprimer systématiquement l’examen et l’évaluation environnementale. Cette évaluation fait partie intégrante des missions des préfets. Il est inexact d’affirmer que le projet de décret vise à rectifier une « sur-transposition » en droit français du droit européen. En matière de l’environnement et de santé humaine, raccourir les délais d’instruction, de révision mise à jour des plans, projets, programmes de prévention des risques ne constitue pas une bonne pratique d’évaluation environnementale.
Il appartient aux préfets de décider de l’opportunité de mener les consultations nécessaires pour prévenir les risques et les conséquences des catastrophes naturelles. La dématérialisation des actes administratifs n’est pas une fin en soi et la publication par voie électronique est parfois plus longue et moins efficace que l’affichage papier qui répond directement aux besoins du plus grand nombre de populations.. C’est une erreur de droit que de vouloir mettre un terme au caractère obligatoire de la publicité sur papier au motif que la date exécutoire d’un PPR serait difficile à déterminer : un tel motif est fallacieux : la traçabilité des actes administratifs quelle que soit la forme (papier ou numérique) à la charge de l’Etat n’est pas plus « complexe » à réaliser dans un cas comme dans l’autre, et ce, quel que soit le nombre de communes concernées par un PPRN.
Toutes les communes de France sont exposées à au moins un risque majeur. L’INFORMATION préventive des citoyens est une obligation de l’État et de ses services déconcentrés en région.
Les petites communes, les sous-préfectures et parfois même des grandes, ne suivent pas le rythme de la dématérialisation imposée. Outre la mise à jour des documents, leur indexation électronique, leur mise à disposition sur les sites des préfectures et des mairies est consommatrice de temps ; cela a pour conséquence une absence d’information ou un retard dans la mise à disposition d’informations entraîant une méconnaissance des citoyens sur les informations essentiels en matière de prévention des risques dans leur environnement.
Supprimer l’obligation d’information par affichage en mairie est une erreur
Quant à la liste de cas de modifications de PPRN donnée à titre indicatif, elle ne peut que guider le travail des agents de l’Etat ; la supprimer ne « réduira pas, comme cela est écrit, la marge de manœuvre de leurs auteurs » dont la responsabilité n’est pas d’accroître ou de diminuer les actes administratifs mais de rendre efficients.
Enfin, sur la publication au recueil des actes administratifs (RAA) qui serait maintenue : ce maintien pourrait faire l’objet d’une circulaire sur les bonnes pratiques de mise en page des actes administratifs :
- leur indexation avec sommaire paginé avec liens de renvois à la page correspondant au sommaire
- l’interdiction des scan en format image qui empêche la recherche par mot clé à l’intérieur d’un document.
- la mise en l format pdf (et non sous format image) afin de permette la recherche par mot-clé à l’intérieur du document
Supprimer une liste de cas de modifications des PPRN ne laisse en aucun cas une plus grande marge de manœuvre à leurs auteurs mais au contraire les prive d’exemples et cas concrets utiles, informations qu’ils devront aller chercher par ailleurs.
Enfin, l’obligation de vigilance et de surveillance de Météo France existe déjà : elle va de pair avec son obligation de sécurité prévue dans le décret du 18 juin 1993.
Conclusion, recommandation :
Annulez ce projet de décret qui complexifie les procédures plus qu’il ne les simplifie.
Faites une circulaire sur les bonnes pratiques de mise en page et mise à disposition sur internet des actes administratifs de l’Etat.
Il sera certainement questionné de savoir si cette évolution réglementaire respecte le principe de non-régression.
Mais au fond, la démarche d’évaluation environnementale des PPR a montré toute son utilité.
Les implications d’un PPR sur l’urbanisme sont importantes. L’évaluation environnementale en amont anticipe beaucoup d’éventuels problèmes ou situations conflictuelles, surtout s’il affecte les règles de constructibilité (dans un sens ou l’autre).
Ce n’est pas une perte de temps ou d’argent que d’anticiper les questions qui vont se poser sur l’urbanisation de zones et des règles qui y sont associées, ou des règles de protection. La correcte information, les décisions prises sur des questions aussi sensibles méritent d’être prises avec l’appui d’évaluations et d’études permettant de prendre les meilleures décisions.
1- L’illectronisme concerne près de 20% de la population. Celle-ci touche en particulier les populations âgées, ou rurales. La dématérialisation des procédures organise une coupure entre une partie de la population et les procédures administratives.L’existence des maisons France service n’apporte pas de réelle solution à cette mise à l’écart.
Certes, le projet maintient, en ce qui concerne l’information du public, les deux insertions dans des journaux d’annonce légale. Mais en écartant l’affichage en mairie comme obligation de procédure, pour des raisons juridiques, il prive les habitants d’un moyen d’être informé. Mon expérience récente d’un PPRN dans l’agglomération quimpéroise qui se traduisait par des évolutions substantielles de l’étendue du zonage et un changement de classement (1500 habitations passant de zone bleue en zone rouge !) montre que très peu d’habitants, moins d’une vingtaine !!!, ont vraiment eu connaissance de l’évolution envisagée.
Par ailleurs, l’accessibilité des avis d’enquête publique est très inégale sur es sites des préfectures. Je recommande la recherche sur le site de celle du Morbihan où, à défaut de savoir la ou les communes concernées, il est impossible d’identifier les enquêtes en cours
Plusieurs moyens non obligatoires mériteraient d’être mis en œuvre par les collectivités et l’État :
Affichage en commune, sans contrôle juridictionnel
Un avis sur le site des communes ne suffit pas à résoudre le problème de l’illectronisme, même si ce n’est pas inutile
Paiement par l’État d’encarts d’information dans les bulletins municipaux pour les communes en disposant
On peut même rêver, au titre des bonnes pratiques, de recommander la pose d’affiches informatives dans les commerces alimentaires pour les communes rurales, présumées sans bulletin local.
2-Les PPRN sont à ce jour démunis pour assurer la préservation des talus jouant un rôle majeur dans l’écoulement des eaux. A l’échelle de la Bretagne, les débits maximums (et les volumes) des crues les plus fortes de chaque année ont évolué de +0.5 % à plus de 1.2% par an selon les secteurs, en 55 ans. Autrement dit, le débit d’une crue décennale est passé par endroit de 20 à 30 m3/s…
L’analyse des causes de cette évolution montre que celle-ci est pour en gros due pur un tiers à la disparition des haies, mesurée par l’évolution du temps de concentration.
Il serait donc très pertinent que cet élément soit pris en compte dans le projet de décret, de manière à éviter une dérive qui se surajoute aux phénomènes très rares. Le décret devrait prévoir :
* dans les régions bocagères, un régime d’information administrative pour l’arasement des haies et talus perpendiculaires à la pente, avec possibilité pour l’administration de s’y opposer sous deux mois. Cette formule évite un formalisme lourd, mais est également une sécurité pour l’exploitant agricole concerné, qui sous estime ses responsabilités en cas de coulée de boue
* dans certaines zones déjà très touchées par les coulées de boue (pays de Caux, Lorraine…), se donner les moyens pour agir préventivement, les ZAES ayant montré toutes leurs limites.
3 - En ce qui concerne les PPRM, la suppression de l’évaluation environnementale parait une erreur puisque les perturbations dépassent largement les mouvements de terrain ou les remontées de nappe.
De nombreuses sources de dangers risquent d’être omises, au regard de l’expérience acquise dans les zones concernées par des exploitations minières des trois derniers siècles : envol de poussières, érosion de terrils, haldes, verses…, bâtiments industriels fortement pollués, sans parler des "stériles" miniers utilisés en remblai en particulier en ce qui concerne les anciennes mines d’uranium.
Les ouvrages d’art créés pour la desserte des mines sont atteints des mêmes phénomènes de vieillissement que les ponts routiers et s’avèrent à l’usage des "orphelins" car pas forcément inclus dans les périmètres de concession.
Les impacts sur les eaux durent parfois extrêmement longtemps du fait du drainage acide. Enfin, la connaissance des galeries exploitées avant 1900 est très inégale.
Des fontis très récents à Pont Péan remettent en cause les expertises rassurantes du diagnostic réalisé par le BRGM.
L’évaluation environnementale est un moyen pertinent de faire un tour complet de la situation sous des angles qui ne relèvent pas uniquement de la mine, mais aussi des désordres à distance que celle-ci génère.
La note de présentation du projet de décret précise que l’abrogation de l’article R. 562-10-1 vise à "supprime[r] la liste fermée des cas de modifications des PPRN, afin
de laisser une plus grande marge de manœuvre à leurs auteurs".
Mais la liste prévue par cet article ne semble pas fermée, vu que cet article précise que "La procédure de modification peut NOTAMMENT être utilisée pour […]" (le mot notamment signifiant que cette liste est non exhaustive).
En revanche, il paraîtrait logique de garder a minima la première phrase de l’article R. 562-10-1 du code de l’environnement, afin de distinguer ce qui relève par essence d’une révision et non pas d’une modification (ne pas porter atteinte à l’économie générale du plan).
Le titre de l’article web pour cet consultation publique n’est pas explicite sur le fait que les plans de prévention des risques miniers sont aussi concernés.
Afin de mieux informer sur le champ de cette consultation, il est proposé de reprendre in extenso le titre du projet de décret comme titre de l’article web : "Projet de décret simplifiant les procédures relatives aux plans de prévention des risques naturels,
technologiques et miniers et relatif à la vigilance en matière météorologique et de crues"
Le caractère régressif de cette nouvelle réforme est affiché par ce projet de mesure règlementaire ; ce projet de texte est donc illégal.
L’Etat apprécie manifestement peu que les évaluations qu’il est contraint de réaliser mettent en exergue l’insuffisance de la prise en compte de leurs effets, notamment s’agissant du changement climatique.
Au surplus, il est indispensable d’interroger la commission européenne préalablement à l’approbation de ce recul : quoiqu’en puisse dire le Conseil d’Etat, un PPR n’est pas un simple document de planification de sécurité civile, au sens de la directive PP, comme l’est un plan ORSEC.
Il peut prescrire la réalisation de travaux susceptibles d’avoir des incidences significatives sur l’environnement et, à ce titre, n’est pas exclu du champ des évaluations par la directive PP.
Une telle évolution serait donc de surcroit inconventionnelle.