Projet d’arrêté ministériel modifiant les arrêtés du 23 mai 2016 relatifs aux installations de production de chaleur et/ou d’électricité à partir de déchets non dangereux préparés sous forme de combustibles solides de récupération dans des installations prévues à cet effet associés ou non à un autre combustible, et à la préparation des combustibles solides de récupération en vue de leur utilisation dans des installations relevant de la rubrique 2971 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement

Dans le cadre de la consultation publique relative au projet d’arrêté ministériel modifiant les arrêtés du 23 mai 2016 relatifs aux installations de production de chaleur et/ou d’électricité à partir de déchets non dangereux préparés sous forme de combustibles solides de récupération (CSR), et à la préparation des combustibles solides de récupération en vue de leur utilisation dans des installations relevant de la rubrique ICPE 2971, le SER souhaite rappeler qu’il reste encore des freins au développement de la filière CSR.
Les nombreux atouts de la filière CSR sont connus : elle s’inscrit dans la hiérarchie des modes de traitement des déchets en transformant des refus de tri non recyclables en combustibles destinés à la valorisation énergétique, elle est créatrice de valeur économique et d’emplois locaux dans les territoires et elle participe à l’atteinte des objectifs que la France s’est fixée via la production renouvelable et de récupération d’électricité ou de chaleur mais également de gaz à partir de CSR.
Le Gouvernement, dans son plan de relance (« France Relance »), rappelle lui-même l’importance d’accélérer la production d’énergie à partir de CSR, permettant de réduire la dépendance aux combustibles fossiles et les émissions de gaz à effet de serre. La Programmation Pluriannuelle de l’Energie fixe des objectifs de développement des CSR, via notamment l’incorporation de chaleur renouvelable et de récupération dans les réseaux de chaleur.
Pourtant, la filière peine à se développer car les mécanismes proposés restent insuffisants et le cadre réglementaire est encore trop contraignant.
Concernant le projet d’arrêté mis en consultation, si l’on note les modifications positives et importantes apportées par le ministère, il nous semble que 2 freins subsistent :
<span class="puce">-  Le calcul mensuel du rendement est très pénalisant pour la filière, particulièrement pour les installations alimentant un réseau de chaleur qui peinent à trouver un débouché chaleur en période estivale et ne peuvent fonctionner en deçà de 60% de capacité. Le rendement devrait être calculé sur un pas de temps plus long.
<span class="puce">-  Le rendement proposé pour les installations de production de chaleur alimentant un réseau de chaleur pour la période « estivale » (d’avril à octobre) est également très élevé au regard du manque de débouché. Il pourrait être harmonisé avec celui de la cogénération, à savoir 30 %.
<span class="puce">-  Les CSR doivent également pouvoir être produits sur le site d’installations de méthanisation (rubrique ICPE 2781) et de compostage (rubrique ICPE 2780) qui peuvent également disposer de refus de tri utilisable pour la fabrication de CSR.
Parallèlement au projet d’arrêté, la simplification des critères d’éligibilité de l’appel à projet ADEME « Energie CSR », mécanisme de soutien fondamental aujourd’hui, permettrait un développement accru de la filière CSR. Ainsi, il faudrait notamment lever le verrou qui consiste à exclure les projets qui comportent plus de 30% en masse de CSR issus d’ordures ménagères et qui permettrait de débloquer certains projets (assurance d’un apport sur le long terme de cette matière).

Commentaires visant l’article 4 de l’arrêté relatif aux ICPE relevant de la rubrique 2971

France Chimie souhaite en priorité attirer l’attention de la DGPR sur les modifications de l’article 4 de l’arrêté du 23 mai 2016 relatif aux ICPE relevant de la rubrique 2971 concernant le « rendement mensuel de l’installation », introduites par l’article 2 du projet d’arrêté modificatif.

En effet, celles-ci introduisent une différence de traitement entre, d’une part, les installations industrielles, en mesure d’utiliser des CSR avec des rendements importants pour produire, toute l’année, une chaleur nécessaire aux fonctionnements des unités, et, d’autre part, les installations alimentant un réseau de chaleur urbain, autorisées à relâcher un quart de la chaleur produite pendant les 7 mois de la période d’été (rendement minimum de 60 %) et donc à gaspiller une ressource bas-carbone limitée.

France Chimie s’oppose à une telle distorsion de concurrence envers l’accès à une ressource indispensable à la transition énergétique, sans justification environnementale. Au contraire, ces dispositions vont à rebours d’une utilisation efficace d’une ressource bas-carbone.
A l’inverse, dans un contexte d’urgence climatique et alors que, selon la SNBC, l’atteinte de la neutralité carbone en 2050 nécessite « des efforts très ambitieux en matière d’efficacité énergétique », il est crucial de valoriser les gisements de déchets avec la plus haute efficacité énergétique possible. Dès lors, il apparaît très surprenant que les pouvoirs publics autorisent des installations, qui peuvent fonctionner avec un rendement de plus de 80 %, à gaspiller une énergie bas-carbone. Surtout que celles-ci doivent théoriquement être dimensionnées pour répondre à un besoin local de chaleur et qu’elles seront probablement encore en fonctionnement en 2050.

France Chimie s’oppose au gaspillage que représenterait la combustion de CSR avec des rendements faibles, quand dans le même temps de nombreuses installations industrielles représentent un débouché pour la chaleur, même en été. France Chimie demande donc que les exigences de rendement soient homogénéisées entre les différents types d’installation, afin d’éviter ces impacts économiques et environnementaux négatifs.

Des tolérances de baisse de rendement devraient être introduites uniquement pour faire face aux difficultés de pilotage inhérentes à ce type d’installation.

Proposition rédactionnelle visant l’article 2 du projet d’arrêté modificatif en consultation

Supprimer « à usage industriel » au 3° :
3° Au neuvième alinéa du IV de l’article 4, les mots « de chaleur » sont remplacés par « d’énergie thermique » ;

Supprimer la proposition du 4° « Après le neuvième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« - supérieur à 75 % pour les installations alimentant un réseau de chaleur urbain sous forme de vapeur, et 80 % pour les installations alimentant un réseau de chaleur urbain sous forme d’eau chaude, durant la période du 1er novembre au 31 mars et supérieur à 60 % pour les autres mois pour ces installations ; » » et remplacer ce 4° par la mention de suppression du dixième alinéa :
4° Le dixième alinéa est supprimé ;

La production de Combustibles Solides de Récupération (CSR) s’inscrit dans le respect de la hiérarchie du traitement des déchets comme un exutoire aux refus de tri des recyclables en les transformant en ressources à haut pouvoir énergétique permettant ainsi l’optimisation de leur valorisation et la réduction des quantités enfouies ou incinérées. Cependant, les producteurs de CSR sont aujourd’hui confrontés à une grave crise des exutoires, les contraignant parfois à exporter leur production au profit d’industriels étrangers, notamment en Italie et en Espagne et, d’autre part, de limiter leur production de CSR, les déchets étant alors envoyés en stockage sans valorisation ultérieure.

Cette crise des exutoires est due notamment aux facteurs suivants :

• Consommation limitée et d’un type de CSR très spécifique par les cimentiers : selon le Plan Déchet 2014-2025, sur un potentiel de production annuelle de 2,5 Mt de CSR, seules 1 Mt trouveraient une valorisation en cimenteries ;

• Forte saisonnalité des besoins de chaleur, limitant l’intérêt de la valorisation des CSR en combustion et posant des problèmes de rendement .

Proposition du Club Pyrogazéification : reconnaître et soutenir la valorisation « gaz » des Combustibles de Solides de Récupération via des procédés de pyrogazéification

Nous souhaitons rappeler que les procédés de pyrogazéification, via la production de méthane de synthèse injectable dans les réseaux, d’hydrogène ou encore de carburants, représentent une nouvelle voie de valorisation des CSR.

En effet, la valorisation des CSR en gaz de synthèse à haute valeur ajoutée par pyrogazéification permettrait de s’extraire de la problématique de saisonnalité que posent les installations de combustion des CSR, en décorrélant production et consommation et en profitant des capacités considérables de stockage offertes par les réseaux de gaz. Largement maillés sur le territoire, les réseaux de gaz permettent ainsi de stocker environ 130 TWh, soit un tiers de la consommation nationale annuelle.

Nous proposons donc que soit reconnue la pyrogazéification à des fins de production de méthane de synthèse injectable, d’hydrogène ou de carburant, comme un débouché possible des Combustibles Solides de Récupération et assimilés, en complément de la production de chaleur et d’électricité, et que soit mise en place une exonération de TGAP pour la valorisation gaz (ou carburant) des CSR.

Nous proposons également que soit adaptée la nomenclature ICPE et les prescriptions générales associées aux échelles visées et aux expérimentations pour ne pas pénaliser les porteurs de projet pyrogazéification par rapport à la combustion dans des situations similaires. En effet, dans le cas de la pyrogazéification des Combustibles Solides de Récupération (CSR), la rubrique ICPE 2971 n’est pas adaptée aux installations n’ayant pas de ligne de combustion : elle ne permet pas de réglementer des installations de gazéification de CSR avec injection de méthane de synthèse dans le réseau, de production d’hydrogène ou de carburant.

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En raison des spécificités géographiques, climatiques, économiques et sociales de l’ensemble des départements et collectivités d’Outre-mer, la gestion des déchets dans ces territoires est une politique publique essentielle, de premier plan, qui doit faire l’objet d’un cadre législatif et réglementaire particulier et adapté, dans le respect des dispositions communautaires et de droit interne.
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Alors que l’incinération est fortement répandue en France hexagonale depuis des décennies, la majorité des territoires ultramarins ne pouvait jusqu’alors prétendre à une valorisation énergétique des déchets résiduels techniquement et économiquement raisonnable, la taille des gisements ne permettant pas d’atteindre un équilibre économique viable au regard des process techniques proposés.
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La mise en place par le décret n°2016-390 du 19 mai 2016 et les arrêtés du 23 mai 2016 de dispositions en faveur de la préparation de Combustibles Solides de Récupération (CSR) issus de déchets non dangereux et de la production d’énergie à partir de ces CSR permet d’envisager une solution durable en vue de limiter enfin l’enfouissement des déchets dans les espaces insulaires.
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L’enfouissement des déchets est en effet un non-sens dans ces territoires où la disponibilité foncière est limitée et l’impact sur la biodiversité majeur.
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La valorisation énergétique des CSR permet également de préserver les ressources naturelles et de participer à l’autonomie énergétique des territoires ultramarins par la production d’électricité verte.
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Toutefois il est à déplorer, comme cela a été constaté par le Ministère de la Transition Ecologique, que non seulement « la filière CSR n’a pu se développer selon la trajectoire souhaitée » mais n’a pu être seulement initiée en Outre-mer. En plus des freins réglementaires identifiés au sein des réunions du Comité Stratégique de Filière, il apparait aujourd’hui d’autres freins voire des oppositions de principe qui ne reposent sur aucun fondement réglementaire. Celles-ci empêchent de fait toute mise en place d’unités de préparation et de combustion de CSR sur ces territoires.
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1er frein : Limitation sur la nature des déchets résiduels entrants

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Les territoires ultramarins en charge de la collecte et du traitement des déchets mettent en œuvre tous les moyens pour respecter les objectifs européens et nationaux en matière de prévention et de recyclage des déchets au travers des Plans Régionaux (PRPGD) et Territoriaux (PTPGD) et ce, au prix d’efforts financiers démesurés au regard de leur gisement (déchets ménagers dont majoritairement ordures ménagères et encombrants).
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Pourtant les territoires ultramarins se heurtent toujours à la difficulté de traiter les déchets résiduels issus de ces flux via la filière CSR.
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Tous les appels à projets « AAP Energie CSR », passés ou en cours, lancés par l’ADEME (l’Agence de la Transition Ecologique) via le Fonds Economie Circulaire, ajoutent à la réglementation en vigueur la condition suivante :
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«  Les projets alimentés au-delà de 30% en masse entrante par des CSR issus d’OMR sont exclus [des] AAP Energie CSR}}}  »
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Ces « AAP Energie CSR » limitent ainsi les CSR issus d’OMR à hauteur de 30% en masse des entrants dans les unités de valorisation énergétique de CSR alors que les OMR (Ordures Ménagères Résiduelles) figurent bien au nombre des déchets susceptibles de rentrer dans la composition des CSR, conformément aux dispositions de l’article R.541-8-1 du code de l’environnement et de l’Arrêté du 23 mai 2016 relatif à la préparation des CSR.
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C’est pourtant bien sur ces déchets résiduels, aujourd’hui envoyés en installation de stockage, faute de valorisation énergétique, que les efforts doivent être concentrés en Outre-mer pour pouvoir répondre aux objectifs fixés :
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<span class="puce">- Réduire de 30% les quantités de déchets des ménages et des entreprises, non dangereux, non inertes admis en installation de stockage en 2020 par rapport à 2010 et de 50% en 2025.
<span class="puce">- Assurer la valorisation énergétique de 70% des déchets qui ne peuvent être recyclés en l’état des techniques disponibles et qui résultent d’une collecte séparée ou d’une opération de tri réalisée dans une installation prévue à cet effet.
<span class="puce">- Réduire la consommation d’énergie primaire fossile de 30% en 2030 par rapport à 2012.
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Par ailleurs, dans son introduction, la Norme NF EN 15359 : 2011 précisant la classification des CSR ainsi la spécification de leurs propriétés indique que « les CSR sont produits à partir de déchets non dangereux. Les déchets d’entrée peuvent être des déchets spécifiques d’une production, des déchets solides domestiques, des déchets industriels, des déchets de construction ou de démolition, des boues de stations d’épuration, etc. Ainsi, est-il évident que les CSR constituent un groupe de combustibles hétérogène. ».
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Si la préparation des déchets ménagers résiduels, composés essentiellement d’OMR et d’encombrants non recyclables, permet d’obtenir des CSR caractérisés en tant que tels par la Norme NF EN 15359 : 2011, il n’y a pas lieu de restreindre plus encore la nature des CSR entrants dans les unités de production dans les Appels à projets Energie CSR censés aider à développer cette filière.
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Enfin, la dérogation accordée dans les AAP Energie CSR aux projets situés en Outre-mer est inadaptée à ces mêmes départements et collectivités d’Outre-mer :
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«  Exceptionnellement les projets situés en Outre-mer peuvent bénéficier d’un taux supérieur d’OMR sur justifications de performances de collecte et de tri spécifiques à leur territoire et en incluant une part significative d’autres CSR  ».
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Cette dérogation méconnait les spécificités des territoires ultramarins.
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En effet, quand bien même les territoires ultramarins arriveraient à atteindre les performances spécifiques attendues (seuils, à ce jour, identiques à ceux de la France hexagonale) en matière de prévention et de recyclage, les projets dont ils auraient la charge devraient impérativement comprendre la préparation d’autres CSR, c’est-à-dire des CSR issus d’autres flux (biomasse ou DAE : Déchets d’Activités Economiques).
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Or le premier flux est bien souvent déjà pris en charge par d’autres unités de valorisation existantes (telles que des unités de compostage et de méthanisation) et le second flux n’est pas au cœur du service géré par les personnes publiques en application des articles L.2224-13 et suivants du Code général des collectivités territoriales.
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Alors que les AAP Energie CSR précisent encore que :
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«  le recours aux OMR ne [doit pas remettre] pas en cause l’approvisionnement actuel et futur des unités de valorisation des déchets ménagers et assimilés à proximité et leur maintien en fonctionnement nominal  »,
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l’obligation d’inclure une part significative d’autres CSR aboutirait à la situation redoutée en fragilisant les activités économiques basées sur la gestion actuelle de ces flux : biomasse ou DAE.
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PROPOSITION 1.
Il est proposé de supprimer les mentions supplétives des AAP Energie CSR concernant la limitation sur les CSR d’OMR dans les unités de production d’énergie à partir de combustibles issus de déchets dans les territoires d’Outre-mer.

Zones de biodiversité mondiale, les territoires ultramarins sont particulièrement sensibles au respect du principe de non-régression de la protection de l’environnement : cette suppression n’altèrera ni leur volonté ni leurs actions actuelles et à venir en faveur de la prévention et du recyclage des déchets, étant entendu que le respect de l’ensemble des dispositions de l’Arrêté du 23 mai 2016 relatifs à la préparation des CSR est, à lui seul, de nature à garantir la nature résiduelle des déchets à traiter.

3ème frein : Seuil PCI caractérisant un CSR

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Comme précisé supra, la problématique de la gestion des déchets en Outre-mer porte principalement sur le traitement des OMR et des encombrants non recyclables.
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Ces flux de déchets ont intrinsèquement des PCI bien plus faibles que les flux de DAE, composés quant à eux essentiellement de plastiques et de cartons en mélange. Ce constat, particulièrement vérifié depuis dans les territoires ultramarins, avait été confirmé par une étude réalisée par FEDEREC pour le compte de l’ADEME en décembre 2015 (« Combustibles Solides de Récupération (CSR) : Caractérisation et évaluation de leurs performances en combustion »).
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L’Arrêté du 23 mai 2016 relatif à la préparation des CSR en vue de leur utilisation dans des installations relevant de la rubrique 2971 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement indique en son article 3 qu’un CSR a un PCI sur CSR brut supérieur ou égal à 12 000 kJ/kg.
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Cette valeur est actuellement difficilement atteinte par les CSR issus d’OMR.
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Les objectifs en matière de prévention et de recyclage des déchets issus la Loi de Transition Energétique pour la Croissance Verte (LTECV), la Feuille de Route de l’Economie Circulaire (FREC) et la Loi Anti-Gaspillage pour une Economie Circulaire (AGEC) sont les suivants :
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<span class="puce">- Mise en enfouissement des déchets divisée par 2 en 2025 par rapport à 2010,
<span class="puce">- Recyclage de 100% des plastiques d’ici 2025.
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Pour atteindre ces objectifs, des actions locales de développement de la collecte sélective des emballages et du recyclage des déchets, tous flux confondus, listés dans les PRPGD, sont en cours d’élaboration et seront mises en œuvre à moyen terme, d’ici 5 ans.
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Une fois les papiers et plastiques recyclables, actuellement présents dans le gisement à traiter, envoyés vers leur filière de recyclage respective, le gisement d’OM résiduelles et d’encombrants non recyclables contiendra, de fait, bien moins de matières à haut Pouvoir Calorifique. Il a ainsi été estimé une baisse de PCI des CSR issus des tonnages d’OM et d’encombrants d’ici 5 ans de l’ordre de 20% par rapport à ceux constatés actuellement.
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Si le PCI des CSR issus du gisement actuel permet a priori de répondre aux conditions fixées par l’Arrêté du 23 mai 2016 sur la préparation des CSR, il n’en sera pas forcément de même pour les CSR issus du gisement d’ici 5 ans : le développement des actions de prévention, de la collecte sélective et du recyclage retirera de fait de ce gisement un tonnage conséquent de papiers et de plastiques qui constituaient en majorité son haut pouvoir calorifique.
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Les combustibles de qualité CSR d’aujourd’hui deviendront de fait demain des combustibles de qualité CDD (Combustibles Dérivés de Déchets).
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Si le seuil de PCI devait être maintenu à 12 000 kJ/kg, les territoires ultramarins en charge de la préparation de CSR issus de leurs déchets résiduels risqueraient de se voir :
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<span class="puce">- appliquer une réfaction sur le prix de reprise de leurs CSR ;
<span class="puce">- refuser les CSR, caractérisés CDD car n’ayant pas le PCI requis, qui n’auraient alors l’enfouissement comme seul exutoire, ce qui engendrerait d’importants surcoûts.
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Les possibilités envisagées pour amortir les unités de préparation des CSR tout en garantissant leur PCI iraient à l’encontre des objectifs visés par la réglementation :
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-Prise en charge d’un gisement à haut PCI substitutif, les Déchets d’Activités Economiques (DAE) par exemple :
* Le gisement des DAE ne dépend pas des collectivités dont la compétence est circonscrite à la collecte et au traitement des déchets ménagers et assimilés,
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- Préservation du haut Pouvoir Calorifique du gisement de déchets ménagers :
* Cette action limiterait le développement du recyclage et s’opposerait à l’atteinte des objectifs de recyclage et de valorisation édictés par la réglementation européenne et française.
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- Intégration des biodéchets ménagers (biomasse) dans la préparation des CSR :
* Le process de préparation des CSR servant justement à séparer ce gisement contenant beaucoup d’eau du gisement à haut PCI, son intégration aurait une action contraire à celle souhaitée. Par ailleurs, cette action limiterait le développement de la valorisation organique et irait à l’encontre des objectifs de recyclage et de valorisation édictés par la réglementation européenne et française.
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Les seuils des teneurs en polluants restant inchangés pour permettent de garantir la limitation des impacts sur l’environnement, il est proposé au vu de cette évolution inéluctable des caractéristiques des déchets résiduels restant à traiter de classer en CSR un combustible dont le PCI serait de classe 4 selon la Norme NF EN 15359 : 2011 (soit > 10 000 MJ/kg).
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PROPOSITION 3.
Il est proposé la modification suivante de l’Arrêté du 23 mai 2016 relatif à la préparation des CSR :
« au deuxième alinéa du II de l’article 3 , il est ajouté « (10 000 kJ/kg en Outre-mer) ».
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