Projet d’arrêté relatif à la mise en place de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux

Introduction

Ce projet d’arrêté s’inscrit dans le cadre du plan d’action ours brun 2018-2028, publié le 9 mai 2018, qui prend lui-même place dans la Stratégie Pyrénéenne de Valorisation de la biodiversité. Il a pour objet de fixer les conditions et limites dans lesquelles des mesures d’effarouchement de l’ours brun (mesures dérogatoires) peuvent être accordées par les préfets, lorsqu’elles visent la prévention des dommages aux troupeaux domestiques par prédation.

En juin 2019, a été publié un premier arrêté permettant la mise en place à titre expérimental de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux lors de la saison d’estive 2019. Il prévoyait la mise en œuvre de mesures graduées pour répondre aux attaques d’ours : effarouchement simple via des moyens sonores, olfactifs, lumineux, puis effarouchement renforcé par tirs de cartouches à double détonation ou en caoutchouc. Le dispositif a été reconduit en 2020 puis en 2021, également de manière expérimentale. Des modifications significatives ont été apportées à l’arrêté de 2021 par rapport à celui de 2020, notamment pour renforcer les exigences en matière de formation pour les personnes habilitées à pratiquer l’effarouchement renforcé, apporter des précisions sur les conditions de réalisation des tirs, et réserver l’usage des munitions en caoutchouc aux situations où l’ours représente un risque en raison d’un comportement menaçant. En 2022, après 3 années de mise en œuvre expérimentale et après analyse des bilans annuels et du bilan triennal produits, il a été décidé de mettre en place ces mesures de manière pérenne, en introduisant toutefois de nouvelles évolutions, dont l’interdiction de mener des opérations d’effarouchement renforcé dans le cœur du Parc national des Pyrénées. Un nouvel arrêté-cadre a donc été publié le 21 juin 2022 (arrêté du 20 juin 2022 relatif à la mise en place de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux).

Cependant, en raison de l’annulation, par décision du 31 octobre 2022 du Conseil d’Etat, des dispositions relatives à l’effarouchement renforcé figurant dans l’arrêté ministériel relatif à la mise en place à titre expérimental de mesures d’effarouchement pour l’année 2021, et compte-tenu de la similitude de cet arrêté avec l’arrêté ministériel du 20 juin 2022, il paraît nécessaire de renforcer l’encadrement de l’effarouchement renforcé au moyen d’un nouvel arrêté. La décision du Conseil d’État en date du 31 octobre 2022 motivait l’annulation par l’absence « de mécanisme encadrant la mise en œuvre du dispositif d’effarouchement renforcé auprès des femelles en gestation et suitées ». Aussi, des échanges entre les services de l’Etat, puis une consultation des membres du Groupe Ours Pastoralisme et Activités de Montagne (organisée par le nouveau préfet référent ours brun), ont permis d’envisager des modifications de l’arrêté du 20 juin 2022 susceptibles de répondre aux griefs du Conseil d’Etat, tout en confortant ces opérations demandées et attendues par les éleveurs : elles apportent des précisions sur le contexte (insertion de « considérant »), renforcent de manière conséquente les exigences quant à la mise en œuvre du dispositif, et clarifient le texte par divers ajustements et précisions. L’ensemble de ces évolutions est destiné à sécuriser juridiquement le dispositif, en minimisant la perturbation des ours, et spécifiquement celle des femelles suitées.

Contexte général

L’ours (Ursus arctos) est une espèce strictement protégée au niveau international (Convention de Berne), communautaire (directive dite « Habitat Faune Flore ») et français (code de l’environnement). À ce titre, toute perturbation intentionnelle des spécimens d’ours est interdite au titre de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, mais des dérogations sont prévues au titre de l’article L. 411-2 du même code pour prévenir les dommages importants aux troupeaux domestiques, à condition qu’il n’existe pas d’autres solutions satisfaisantes et que les opérations ne nuisent pas au maintien du bon état de conservation de la population.

Il est par conséquent nécessaire de prendre un arrêté ministériel pour encadrer ces opérations d’effarouchement, réalisées auprès de troupeaux bénéficiant de mesures de protection, et les limiter dans le temps et dans l’espace. L’effarouchement comprend une série de dispositifs pouvant être utilisés pour éloigner l’ours des troupeaux quand les mesures de protection sont insuffisantes ou difficilement mobilisables. Il s’agit d’agir à proximité des troupeaux et pendant l’estive, afin d’éviter la survenance de dégâts.

S’agissant des dommages, en 2021, 486 dossiers d’indemnisation ont été enregistrés, totalisant 723 victimes, principalement des ovins (pour mémoire, un maximum avait été atteint en 2019, où 738 attaques avaient été signalées, faisant 1620 victimes). Sur ces 723 animaux, 569 correspondent à des cas de prédations où la responsabilité de l’ours n’est pas écartée, et 154 à des cas de mortalités de cause indéterminée, indemnisées après examen en commission, au bénéfice du doute. L’Ariège reste le département qui connaît le plus grand nombre de dommages chaque année, soit environ 80 % du total du massif. Après une année 2019 marquée par 5 dérochements d’ampleur, dont 4 en Ariège et un dans le parc national des Pyrénées (avec 3 événements imputables à l’ours, soit 500 ovins morts), les années 2020 et 2021 ont vu les chiffres relatifs à l’indemnisation baisser, tout en restant à un niveau conséquent.

Concernant la population d’ours brun sur le massif pyrénéen, d’après le dernier bilan annuel du Réseau Ours Brun, portant sur l’année 2021, les effectifs sont en augmentation (effectif minimum détecté de 70 individus, contre 64 l’année précédente et 58 en 2019).

Enfin, les bilans annuels et pluriannuels témoignent, d’une part, de l’absence d’effets négatifs apparents sur la population ursine et sa répartition, et d’autre part, d’une certaine efficacité concernant l’évitement de la déprédation, particulièrement s’agissant de l’effarouchement renforcé. L’effarouchement simple a permis de repousser l’animal à de nombreuses reprises, et l’effarouchement renforcé, à une exception près, a mis en fuite tous les ours observés, avec échec de la tentative d’approche du troupeau dès mise en œuvre de tirs à effet sonore (parfois répétés pour conduire à la fuite du prédateur). Les opérations ont ainsi eu pour conséquence l’absence de déprédation constatée sur les troupeaux regroupés sous la protection des effaroucheurs. Aucun ours n’a manifesté de comportement agressif, aucun ourson n’a été séparé de sa mère et il n’a jamais été besoin de recourir aux balles en caoutchouc. Par ailleurs, le déploiement des effarouchements s’est accompagné d’une évolution importante de la mise en place des mesures de protection, condition nécessaire à la réalisation des effarouchements. En outre, pour les éleveurs et les bergers, les effarouchements, en particulier renforcés, sont considérés comme une mesure complémentaire aux mesures de protection, dont ils contribuent indirectement au déploiement.
Depuis la première année d’expérimentation, le bilan de la mise en œuvre des mesures d’effarouchement simple est le suivant :
-  en 2019, sur l’ensemble du massif, 13 autorisations ont été délivrées (12 en Ariège et 1 en Haute-Garonne) ;
-  en 2020, 27 autorisations ont été accordées (18 en Ariège, 2 en Haute-Garonne et 7 en Hautes-Pyrénées) ;
-  en 2021, 22 autorisations ont été délivrées (17 en Ariège, 2 en Haute-Garonne et 3 dans les Hautes-Pyrénées) ;
-  en 2022, 14 autorisations ont été délivrées (11 en Ariège, 1 en Haute-Garonne et 2 dans les Hautes-Pyrénées).

Quant à l’effarouchement renforcé, il a été principalement mis en œuvre en Ariège sur les 4 années (seules 2 opérations ont été réalisées dans les Hautes-Pyrénées en 2020 et 2 autres en Haute-Garonne en 2021). Il convient également de préciser qu’en 2022, suite à plusieurs requêtes en référé-suspension, l’exécution des arrêtés préfectoraux autorisant les opérations d’effarouchement renforcé a été suspendue dès le début du mois d’août 2022. Le bilan 2022 ne porte donc pas sur une saison complète. Le bilan de la mise en œuvre est le suivant :
-  en 2019, sur 15 nuits d’intervention, 5 ont vu un contact avec l’ours (29 nuits avaient été programmées mais une partie a dû être annulée en raison de conditions météorologiques défavorables) et aucun effarouchement n’a nécessité l’utilisation de munitions de caoutchouc ;
-  en 2020, 34 opérations programmées ont donné lieu à 70 nuits d’effarouchement dont 13 ont fait l’objet d’au moins un contact avec un ours (pour un total de 24 contacts) ; ainsi, 13 opérations ont donné lieu à l’effarouchement d’au moins un ours au moyen de cartouches à effet sonore (113 munitions employées) et aucun effarouchement n’a nécessité l’utilisation de munitions de caoutchouc ;
-  en 2021, 37 opérations ont été réalisées, totalisant plus de 93 nuits d’intervention ; au cours de 18 opérations, un effarouchement (d’un ou plusieurs individus) a été pratiqué à l’aide de munitions à double détonation (74 munitions employées) et, à aucun moment, l’usage de munitions de caoutchouc n’a été nécessaire.
-  en 2022, 20 opérations ont été réalisées, totalisant 40 nuits d’intervention ; au cours de 6 opérations, un effarouchement (d’un ou plusieurs individus) a été pratiqué à l’aide de munitions à double détonation et, à aucun moment, l’usage de munitions de caoutchouc n’a été nécessaire.
Pour réaliser les effarouchements, l’OFB a créé en 2020 une brigade de 6 personnes, rattachée à la Brigade Grands Prédateurs, dont l’effectif a été porté à 8 personnes en 2021 afin de répondre aux besoins.

Contenu du texte

Le présent projet vise à renforcer l’encadrement du dispositif d’effarouchement des ours brun en réponse aux décisions du Conseil d’État. Le texte pourra être révisé à l’avenir si les bilans d’application annuels mettaient en évidence la nécessité de procéder à de nouveaux ajustements, ou si les décisions pendantes du Conseil d’Etat et du tribunal administratif de Toulouse (saisi de requêtes visant à l’annulation des arrêtés préfectoraux autorisant les effarouchements renforcés) conduisaient à revoir le dispositif.
L’arrêté examiné reprend en grande partie les termes de l’arrêté pérenne pris en 2022, en introduisant néanmoins plusieurs évolutions.

Plusieurs « considérant » ont été rédigés afin de préciser :
-  le contexte dérogatoire général (le motif de la dérogation, la mise en place préalable obligatoire des mesures de protection, les estives concernées à savoir celles ayant subi des dommages caractérisés malgré les protections, l’efficacité du dispositif mis en œuvre de manière expérimentale, l’absence d’atteinte au maintien de la population dans son aire de répartition naturelle, les personnes autorisées à mettre en œuvre les effarouchements renforcés) ;
-  et spécifiquement, l’absence d’effets connus sur les femelles gravides et suitées.

L’article 1 précise que ces dispositions sont applicables sans limite temporelle et sont distinctes de celles mises en œuvre dans le cadre du protocole « ours à problèmes ».
La formule « nourriture d’origine humaine » figurant dans les arrêtés précédents, est remplacée par « nourriture dont l’origine est anthropique », afin de clarifier sa signification.
Dans cet article, et à toutes les occurrences du projet d’arrêté, le terme « prédation » est remplacé par « déprédation » qui inclut la notion de dommages.

L’article 2 précise les 2 catégories de mesures d’effarouchement :
-  des mesures d’effarouchement simple, à l’aide de moyens sonores, olfactifs et lumineux, qui constituent le premier niveau ;
-  des mesures d’effarouchement renforcé, mises en œuvre par des personnes qualifiées, qui se réalisent à l’aide de tirs à effet sonore, qui constituent un second niveau. Dans l’ensemble du nouveau projet d’arrêté, une modification sémantique est ainsi effectuée : l’expression « tirs non létaux » est remplacée par « tirs à effet sonore », afin de mieux caractériser leur finalité.
Les mesures d’effarouchement ne peuvent être autorisées que pour des troupeaux pour lesquels des mesures de protection sont mises en œuvre. Elles ont vocation à être activées à proximité des troupeaux et pendant la saison d’estive. En outre, dans le nouveau projet de texte est supprimée la possibilité d’autoriser les opérations d’effarouchement simple et renforcé dans les cas où les troupeaux sont reconnus comme ne pouvant être protégés (cette possibilité offerte jusqu’alors n’avait par ailleurs jamais été utilisée).

L’article 3 précise les modalités de mise en œuvre des mesures d’effarouchement simple. Afin de cibler leur utilisation sur les estives les plus prédatées, est pris en compte le nombre d’attaques survenues sur l’estive précédemment à la demande (survenance d’au moins une attaque sur l’estive dans les 12 derniers mois, ou d’au moins quatre attaques cumulées sur l’estive au cours des deux années précédant la demande, ou de plus de dix attaques par an en moyenne lors des trois saisons d’estive précédentes).
La dérogation est délivrée par le préfet de département pour une durée maximale de 8 mois, afin de pouvoir couvrir l’intégralité de la durée de la saison d’estive. Une autorisation n’est valable que pendant la saison d’estive au cours de laquelle elle est sollicitée : un renouvellement doit s’effectuer chaque année pour vérifier les conditions de survenance d’attaques.
Les bénéficiaires d’autorisation sont tenus d’envoyer au préfet en fin de saison (date butoir du 30 novembre) un document unique compilant l’ensemble des comptes rendus d’opération. Le paragraphe consacré au compte-rendu des opérations d’effarouchement simple est légèrement remanié dans ce projet d’arrêté.
Le nouveau projet de texte précise que les indices témoignant de la présence récente de l’ours brun doivent avoir fait l’objet d’une analyse par l’Office français de la biodiversité, permettant de valider la présence récente d’un individu.

L’article 4 précise les modalités de mise œuvre des mesures d’effarouchement renforcé (effarouchement par le recours à des tirs à effet sonore). Leur utilisation est ciblée sur les estives les plus prédatées, celles ayant subi des attaques malgré la mise en œuvre effective de moyens d’effarouchement simples, hors Parc national des Pyrénées où l’effarouchement renforcé est interdit. La durée de validité des dérogations est identique à celle des dérogations délivrées pour l’effarouchement simple. Les conditions de mise en œuvre sont définies afin de garantir la sécurité des opérateurs et des ours effarouchés : calibre des fusils, direction des tirs, conditions pour faire usage des cartouches à double détonation. Chaque opération fait l’objet d’un compte-rendu détaillé envoyé au préfet.
Cet article comporte les principales modifications du texte par rapport à l’arrêté publié en 2022, destinées à mieux encadrer les opérations et à minimiser la perturbation des ours, notamment les femelles suitées.
Dorénavant, seuls les agents de l’OFB sont autorisés à réaliser des opérations d’effarouchement renforcé (avec rappel de l’obligation de formation technique et réglementaire préalable des agents). Les éleveurs, bergers, lieutenants de louveterie et chasseurs ne sont plus autorisés à les mettre en œuvre (8° du III de cet article).
Une nouvelle condition de mise en œuvre de l’effarouchement renforcé est ajoutée si une femelle suitée est identifiée (9° du III). En complément de la règle générale identifiée au 6° du III de l’article 4 (tirs réalisés tant que le prédateur persiste dans un comportement intentionnel de déprédation), il est introduit une règle spéciale pour recourir à l’effarouchement renforcé des femelles suitées : le tir à effet sonore ne peut intervenir que lorsque la déprédation apparaît comme certaine.
Le recours aux munitions en caoutchouc n’est plus mentionné dans cet article et fait l’objet d’un article à part, l’article 5 (cf. ci-dessous).

L’article 5 précise que lors des opérations d’effarouchement renforcé, en cas de comportement menaçant d’un ours envers les opérateurs, ces derniers peuvent recourir aux munitions en caoutchouc. La création de cet article est destinée à distinguer les modalités de l’effarouchement renforcé (les tirs à effet sonore) des tirs utilisant des cartouches en caoutchouc, dont l’usage est réservé aux seules situations où l’ours présenterait un comportement dangereux pour les agents de l’OFB.

L’article 6 indique que les mesures prévues par l’article 3 du présent arrêté (les effarouchements simples) peuvent s’appliquer dans la zone cœur du Parc national des Pyrénées, conformément aux dispositions du IV de l’article 3 du décret du 15 avril 2009.
Le directeur du Parc national des Pyrénées est destinataire du compte-rendu d’exécution des opérations ayant lieu sur ce territoire, pour assurer sa bonne information et celle de ses équipes.

L’article 7 abroge l’arrêté du 20 juin 2022.

L’article 8 prévoit la réalisation d’un bilan annuel de l’application de ces mesures par le préfet coordonnateur, comportant également une dimension pluriannuelle afin d’analyser les évolutions de la mise en œuvre et l’efficacité des opérations. Le projet d’arrêté précise que le bilan annuel des opérations accorde une attention particulière aux femelles suitées (meilleur suivi).
La date butoir de transmission du bilan aux ministres en charge de l’environnement et de l’agriculture (le 15 février) permet de s’assurer, avant la préparation de la saison d’estive, de la bonne mise en œuvre des opérations l’année précédente.

Consultations obligatoires :
• Le Conseil national de la protection de la nature (CNPN) a été consulté le 22 mars 2023 et s’est prononcé défavorablement (avis en pièce jointe et consultable sur le site www.avis-biodiversite.developpement-durable.gouv.fr)
• La consultation du public est ouverte du 31 mars au 21 avril 2023 inclus. En application du dernier alinéa du II. de l’article L.123-19-1 du code de l’environnement, les observations du public pour cette consultation sont rendues accessibles au fur et à mesure de leur réception.

Pièce jointe :
-  Projet d’arrêté relatif à la mise en place de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux ;
-  Avis du CNPN sur le projet d’arrêté relatif à la mise en place de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux.