Projet d’arrêté modifiant l’arrêté du 7 décembre 2023 portant cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière à responsabilité élargie des producteurs des emballages ménagers, des imprimés papiers et des papiers à usage graphique

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Contribution à la consultation publique sur le futur cahier des charges de la REP pour les emballages ménagers :

1. Une avancée sur la collecte séparée qui doit être rendue pleinement opérationnelle

Le projet de cahier des charges de la REP des emballages ménagers marque une évolution positive en matière de collecte séparée, en particulier à travers la possibilité de mettre en place des contrats à la performance entre les éco-organismes et les collectivités territoriales. Cette évolution reste toutefois insuffisante pour garantir une amélioration effective et générale des performances de collecte sur l’ensemble du territoire.

Ces contrats reposent notamment sur la réalisation de diagnostics territoriaux permettant d’identifier, territoire par territoire, les freins à la collecte et les leviers susceptibles d’être mobilisés. De tels diagnostics sont déjà possibles aujourd’hui, mais leur déploiement demeure limité, notamment en raison des tensions persistantes entre les différentes parties prenantes.

Le caractère facultatif des contrats à la performance risque dès lors d’en limiter fortement la portée et de reproduire les difficultés déjà constatées.

Par ailleurs, le cahier des charges devrait prévoir l’inclusion d’indicateurs permettant de mesurer la performance des leviers activés, en nombre de points de collecte gagnés et rapportée aux sommes engagées. Ces indicateurs permettraient aussi d’identifier de façon dynamique les solutions déployables dans un contexte donné et de dégager ainsi les meilleures pratiques.

Enfin, le calendrier proposé paraît difficilement tenable compte tenu des différentes étapes à passer avant que les parties puissent contractualiser un accord.

> Proposition : rendre obligatoires les contrats à la performance entre les éco-organismes et les collectivités territoriales et prévoir dans le cahier des charges un calendrier de contractualisation réaliste, ainsi que des indicateurs permettant de mesurer les résultats.

En outre, le report de la mise en œuvre d’un dispositif de consigne pour recyclage des emballages de boissons laisse entière la question de l’atteinte de performances de collecte suffisamment élevées pour permettre le développement de véritables boucles fermées pour les bouteilles et les canettes.

Les travaux de l’ADEME comparant les différents scénarios de collecte montrent à cet égard que les leviers de performance intéressants pour les emballages ménagers ne permettront pas nécessairement à la France d’atteindre ses objectifs concernant les bouteilles plastiques et les canettes de boissons.

> Proposition : la consigne pour recyclage devenant inéluctable au 1er janvier 2029, le prochain cahier des charges pour cette filière doit en tenir compte en préparant cette transition.

2. Le maintien de soutiens importants au réemploi et au recyclage qui doivent s’inscrire dans une trajectoire au soutien d’une stratégie industrielle nationale

L’étude publiée en mars 2025 par EC2027 sur le rôle de la REP dans le développement de l’économie circulaire a mis en évidence une difficulté structurelle : le passage à l’échelle de l’économie circulaire ne peut reposer principalement, voire exclusivement, sur les dispositifs de REP.

Une transformation durable des modèles économiques suppose en premier lieu la définition, par l’État et avec les acteurs des chaînes de valeur concernées, d’une stratégie industrielle d’économie circulaire. Celle-ci doit permettre d’identifier les objectifs, les infrastructures nécessaires, les besoins d’investissement, les débouchés, les compétences et les conditions économiques permettant aux nouveaux modèles de devenir pérennes.

La REP constitue alors l’un des instruments de mise en œuvre de cette stratégie, aux côtés d’autres leviers : fiscalité, incitations économiques, soutien à l’investissement, commande publique, réglementation, formation ou encore politiques industrielles.

Or, le projet de cahier des charges tend à renforcer les obligations pesant sur la filière sans définir préalablement une vision claire du/des modèle(s) industriel(s) visés pour le réemploi et le recyclage des emballages ménagers.

S’agissant du réemploi, le passage à l’échelle suppose notamment de définir les conditions économiques permettant d’assurer la pérennité des modèles.

S’agissant du recyclage, il convient parallèlement de préserver et de développer les capacités industrielles nationales, notamment pour les plastiques, en assurant une visibilité suffisante sur les volumes collectés et la qualité des matières grâce à la conclusion obligatoire d’un contrat de performance entre les éco-organismes et les collectivités territoriales. Il convient, en effet, de figer les conditions qui permettront de sécuriser les investissements industriels et de répondre aux besoins de matières recyclées du marché français de l’emballage.

La prochaine période d’agrément devrait ainsi permettre de passer d’une logique principalement fondée sur les moyens et les obligations à une logique davantage orientée vers les résultats et ce, sur l’ensemble de la chaîne de valeur.

> Proposition : élaborer, avec l’ensemble des acteurs de la chaîne de valeur des emballages ménagers, deux plans stratégiques nationaux complémentaires — l’un consacré au réemploi et l’autre au recyclage — puis décliner leurs objectifs à travers la REP et l’ensemble des autres instruments économiques, fiscaux, réglementaires et industriels pertinents.

3. La nécessité de revoir l’organisation appropriée pour le déploiement national d’un dispositif de réemploi

Dans le cadre de la mise en place d’un système de réemploi interopérable à l’échelle nationale, il est important de définir les conditions et cadre commun national permettant à différents systèmes, opérateurs et organisations contractuelles de fonctionner ensemble, ainsi que les fonctions communes visées (catalogues d’emballages, règles d’accès aux standards mutualisés, principes de consigne et de remboursement, mécanismes de compensation, traçabilité, échanges de données et exigences communes applicables aux opérations de reprise, collecte, tri, lavage, stockage et logistique retour, principes communs de communication).

Cette mission peut être effectuée par les éco-organismes, à condition que l’ensemble des acteurs de la chaîne de valeur soit associé à cette réflexion. Mais il serait préférable que ce travail soit mené dans le cadre des discussions en cours sur le Plan Plastique, et fasse l’objet d’un groupe de travail animé par la DGPR/ Ministère de la Transition écologique.

> Proposition : organiser les travaux pour le déploiement national de la consigne pour réemploi dans le cadre des réflexions menées sur le Plan Plastique en assurant la participation de l’ensemble des parties prenantes de la filière du réemploi des emballages ménagers, et par conséquent, supprimer l’article 4.5.2 prévu dans le projet de cahier des charges.

La mise en œuvre, puis la gestion de ce dispositif de consigne nationale pour réemploi, devrait être confiée à une structure nationale indépendante, de droit privé, à but non lucratif et à gouvernance multipartite, distincte des éco-organismes, dont la création serait entérinée par décret et dont le financement serait assuré notamment par l’enveloppe de 5 %.

Cette séparation permettrait de garantir la neutralité des règles communes, l’accès non discriminatoire aux standards et infrastructures, la protection des données commercialement sensibles et le respect du droit de la concurrence.

> Proposition : prévoir la création d’une structure nationale indépendante, de droit privé, à but non lucratif et à gouvernance multipartite pour le déploiement de la consigne nationale pour réemploi et financée notamment par l’enveloppe de 5 %.

III. Améliorer le recyclage grâce au déploiement des leviers efficients dans les territoires

5.2.1.1 b) Contrat individualisé pour l’atteinte des objectifs

Au préalable, Léko rappelle que le principal levier d’amélioration des performances de collecte et de tri réside aujourd’hui dans l’accompagnement des collectivités locales, qui ont une parfaite connaissance de leurs territoires et de leurs besoins. Les retours d’expérience de Léko montrent que des évolutions opérationnelles simples, adaptées à chaque territoire, permettent d’obtenir des résultats significatifs.

Les contrats individualisés à l’atteinte des objectifs constituent à cet égard une évolution importante du dispositif d’accompagnement des collectivités qui nécessiteront des travaux de mises à jour des outils et du fonctionnement interne à Léko.

Ces contrats substituent au dispositif de soutiens à la performance (SPR), fondé sur trois seuils de taux de recyclage, trois mécanismes de soutien distincts : le soutien complémentaire à la performance par matériau, le soutien exceptionnel à la progressivité et le soutien de transition. Si cette nouvelle architecture doit permettre de mieux prendre en compte les dynamiques de progression des collectivités et de davantage inciter à l’action, elle introduit également de nouvelles modalités de calcul et d’articulation qui devront être facilement lisibles et appropriables par les collectivités.

Léko est volontaire pour s’approprier progressivement ces nouveaux mécanismes, les tester et les appliquer à chacune de ses collectivités, notamment en simulant différents scénarios de progression des tonnages afin d’en mesurer les effets et d’objectiver leur capacité à renforcer l’accompagnement financier des collectivités. Cette démarche permettra également à Léko d’identifier, à partir des situations concrètes des territoires, les éventuelles difficultés d’interprétation ou de mise en œuvre et d’en tirer les enseignements utiles.

Dans ce contexte, Léko souhaite toutefois alerter les pouvoirs publics sur le risque de complexité et de perte de lisibilité lié à la coexistence de plusieurs mécanismes de soutien. La mesure fiable de la performance réelle, le délai nécessaire pour que les actions engagées produisent un impact mesurable, l’articulation entre les différents soutiens, ainsi que les modalités de calcul, de versement et, le cas échéant, de régularisation, devront être précisément cadrés afin d’éviter des interprétations divergentes entre éco-organismes et collectivités.

Léko sera donc particulièrement vigilant à ce que le contrat individualisé à l’atteinte des objectifs conserve une réelle simplicité opérationnelle et reste accessible aux collectivités. Il a prévu, dans cette perspective, plusieurs ateliers collaboratifs avec ses collectivités afin de permettre l’appropriation progressive de ces nouvelles modalités, de recueillir leurs retours d’expérience et d’identifier les éventuels points de complexité avant leur généralisation.

Cette vigilance est d’autant plus importante que les nouveaux soutiens doivent, pour Léko, compléter les leviers d’action déjà mobilisés au travers des appels à projets, qui permettent de financer des investissements ou des actions de fonctionnement. L’enjeu est ainsi que les soutiens complémentaires à la performance et le soutien exceptionnel à la progressivité puissent effectivement accroître les performances de collecte et de recyclage, améliorer la couverture des coûts supportés par les collectivités et renforcer leur capacité à engager de nouvelles actions, sans que la complexité des modalités d’accès ou de calcul ne vienne en limiter l’efficacité.

Léko recommande donc que la mise en œuvre du contrat individualisé à l’atteinte des objectifs s’inspire de cette simplicité opérationnelle, en privilégiant des modalités compréhensibles par les collectivités, adaptables aux diversités des territoires et proportionnées aux objectifs poursuivis.

- Diagnostic territorial

Léko est favorable à la mise en place d’un diagnostic territorial partagé, qui constitue un préalable pertinent pour identifier les freins et les leviers d’amélioration des performances de collecte et de tri au regard des spécificités de chaque territoire. Ce dispositif doit toutefois rester proportionné et ne pas conduire à complexifier excessivement l’élaboration et la mise en œuvre des contrats individualisés.

À ce titre, Léko appelle notamment à enlever la référence à une « liste d’actions prédéfinie ». En effet, le dispositif doit conserver suffisamment de souplesse pour permettre de retenir, en fonction des constats du diagnostic, les actions les plus pertinentes et opérationnelles pour chaque territoire, dont il n’est pas pertinent de figer une liste contraignante.

Le retour d’expérience de Léko auprès des collectivités locales montre par ailleurs que les actions les plus simples, connues et directement opérationnelles sont souvent celles qui permettent d’obtenir les améliorations les plus concrètes en matière de performances de collecte et de tri. Il apparaît donc important de privilégier une démarche pragmatique, permettant de mobiliser en priorité des leviers d’action éprouvés et facilement déployables, tout en laissant la possibilité d’adapter ou de compléter ces actions en fonction des spécificités et des besoins identifiés localement.

Une approche trop prescriptive pourrait en effet limiter la capacité d’adaptation des contrats aux réalités locales et ralentir la mise en œuvre d’actions permettant d’obtenir rapidement des résultats visibles.

5.2.4 Soutiens au fonctionnement : barème aval

5.2.4.1 Soutiens financiers au titre du recyclage

a) Tarif unitaire de soutien à la collecte sélective et au tri

Léko souhaite que le soutien TUS applicable au carton PCNC (5.02 et 1.05) soit aligné sur le soutien applicable au papier (JRM et 1.02).

Cette évolution permettrait de laisser aux collectivités et a leurs centres de tri une plus grande latitude dans le choix des standards à produire, notamment s’agissant du 1.11 (Journaux Revues Magasines-JRM), dont la valeur de reprise est aujourd’hui limitée.

c) soutien complémentaire à la performance par matériau

Léko est favorable au principe d’un soutien complémentaire à la performance par matériau. Ce dispositif constitue un levier permettant de mieux tenir compte des spécificités des territoires et des différents niveaux de performance observés selon les matériaux.

Afin de sécuriser la mise en œuvre opérationnelle du dispositif et d’assurer une application homogène entre les éco-organismes, Léko estime toutefois nécessaire que plusieurs modalités de calcul soient précisées dans le cadre de la présente consultation. Léko transmettra ses remarques et questionnements par ailleurs aux pouvoirs publics.

Léko considère que ces précisions sont nécessaires pour garantir la lisibilité du dispositif, sa prévisibilité pour les collectivités et une application homogène par les différents éco-organismes.

d) soutien au recyclage des métaux récupérés hors collecte sélective

Léko est favorable à la prise en compte des métaux récupérés hors collecte sélective dans les dispositifs de soutien au recyclage, sous réserve de clarifier les modalités de comptabilisation des tonnages issus du tri sur ordures ménagères et des mâchefers. Dans cette hypothèse, une clarification serait également utile sur les éventuels coefficients de prise en compte applicables (pour le Cahier des charges actuellement en vigueur, un coefficient de 50% est appliqué sur les mâchefers pour SPR).

5.2.5 soutien exceptionnel à la progression des performances pour les emballages plastiques et aluminium

Léko est favorable à la mise en place d’un soutien exceptionnel visant à accompagner la progression des performances pour les emballages plastiques et l’aluminium. Ce dispositif présente l’intérêt de valoriser directement les progrès réalisés par les collectivités et de compléter les mécanismes de soutien fondés sur le niveau de performance atteint.

Sa mise en œuvre nécessite toutefois de sécuriser la donnée de performance de l’année précédente, qui constitue la référence pour apprécier la progression.
Léko attire l’attention des pouvoirs publics sur les modalités applicables lorsque les données définitives de l’année précédente ne sont pas encore disponibles.

5.2.6 soutien à la transition 2027-2030

Léko est favorable à la mise en place d’un soutien à la transition permettant d’accompagner les collectivités dans l’évolution du dispositif de soutien à compter de 2027.

Afin de garantir la lisibilité du dispositif et d’éviter tout effet de rupture dans les financements, Léko souhaite toutefois que soient clairement précisées les modalités d’articulation de ce soutien avec les soutiens applicables aux papiers, notamment afin de déterminer si les montants correspondants sont cumulables ou s’ils sont intégrés dans une enveloppe commune.

Plus largement, Léko considère que les modalités de transition doivent permettre de tenir compte des effets de calendrier liés à la mise en œuvre progressive des nouveaux dispositifs et d’assurer une visibilité suffisante aux collectivités sur les niveaux de soutien auxquels elles peuvent prétendre.

II. Organiser le passage à l’échelle du réemploi

2.3 Définition de gammes standards d’emballages réemployables

Le projet confie la définition des gammes standards à « l’éco-organisme ». En situation de pluralité d’éco-organismes agréés, cette rédaction autorise la coexistence de gammes concurrentes, ce qui priverait le dispositif de son objet même : l’interopérabilité des emballages sur l’ensemble du territoire et pour l’ensemble des metteurs en marché. Le caractère commun des gammes n’apparaît qu’indirectement, au 9.2.2 et à l’annexe III, au titre des modalités de coordination entre éco-organismes. Il gagnerait à figurer dans la disposition de fond.

Cette précision conditionne par ailleurs l’effectivité de la modulation prévue au 2.2.2.2, qui réserve une prime de 100 % du montant de la contribution aux seuls emballages respectant une gamme standard, contre 50 % pour les autres emballages réemployables. En l’absence de gamme définie, la distinction entre ces deux niveaux demeure sans portée pratique : tous les emballages réemployables se voient appliquer le taux plein, et l’incitation à la standardisation que le texte entend créer reste lettre morte.
Le libre accès à la documentation technique constitue une garantie importante, mais sa portée reste indéterminée : ni le régime juridique de cet accès, ni sa gratuité, ni son caractère non discriminatoire ne sont précisés, et les opérateurs de réemploi ne figurent pas parmi ses bénéficiaires.

Enfin, l’exigence de deux capacités répondant « à la fois aux besoins de la consommation à domicile et du secteur de la restauration » appelle une clarification, dès lors que le présent cahier des charges porte sur les emballages ménagers. Léko comprend que cette exigence vise la nouvelle catégorie des plats destinés à la vente à emporter et à la restauration livrée, dont les emballages usagés rejoignent effectivement le flux de collecte sélective des ménages. Une mention explicite de l’articulation entre les deux filières et des mécanismes de compensation applicables lèverait toute ambiguïté d’interprétation.

4.3 Trajectoires de réemploi

La déclinaison sectorielle constitue le principal levier d’opérationnalisation des trajectoires : c’est à ce niveau que se détermine les gammes à développer, les volumes à atteindre et les investissements logistiques à engager. Sa limitation aux seuls secteurs de la restauration et des boissons laisse hors champ la majeure partie des familles de produits pour lesquelles le 2.3 impose pourtant la définition d’une gamme standard.

Il en résulte une asymétrie difficilement justifiable : des gammes standards sont exigées pour les vins et vins effervescents, la viande, le poisson, les plats préparés, les conserves et les produits de crèmerie, sans que les actions et trajectoires correspondantes n’aient à être déclinées ni suivies. Léko propose d’aligner le champ du 4.3 sur celui du 2.3 et d’assortir chaque déclinaison de jalons annuels, seuls à même de permettre un suivi effectif par le comité technique du réemploi.

Léko considère que cette trajectoire doit également permettre d’objectiver les besoins de financement associés au déploiement du réemploi. À ce titre, les besoins estimés pourraient être intégrés à la trajectoire de chaque éco-organisme, en cohérence avec les dispositions relatives à l’affectation des soutiens et aux conditions d’attribution des financements (point 4.5.1). Ces enveloppes doivent faire l’objet d’un bilan annuel auprès du comité technique du réemploi et du comité des parties prenantes. Sur la base de ce bilan et des besoins constatés sur le terrain, les pouvoirs publics pourraient ainsi réévaluer et, le cas échéant, mettre à jour les pourcentages de financement applicables dans la trajectoire des éco-organismes, afin de les adapter à l’évolution des besoins jusqu’à la fin de l’agrément.

4.5.2 Déploiement national

Léko approuve pleinement le principe d’un plan de déploiement national reposant sur un bilan des expérimentations conduites, une feuille de route opérationnelle et un calendrier progressif. Deux points appellent néanmoins une observation : le calendrier (troisième trimestre 2026) difficilement tenable, et une clause de carence redonnant, éventuellement, la main aux pouvoirs publics (à l’image de celle retenue pour l’équilibrage - 9.2.3 et l’annexe III).

4.6.1 Compensation des écarts de coûts d’acquisition ou de mise à disposition entre les emballages à usage unique et les emballages réemployables

Léko soutient d’ores et déjà la compétitivité du réemploi par rapport à l’emballage à usage unique, à travers un dispositif dédié mis en place en 2026 : le « fonds de soutien au surcoût du réemploi », créé à partir de son retour d’expérience du projet « En route pour le réemploi ! ». Ce dispositif vise à assurer la compétitivité des emballages réemployables, à lever le frein économique à leur adoption par les metteurs en marché et à contribuer à la viabilité économique des opérateurs de réemploi. Ce fonds s’inscrit actuellement dans l’enveloppe de 5 % des éco-organismes dédiée au réemploi.

Léko salue ainsi l’introduction de l’article 4.6.1 relatif à la « Compensation des écarts de coûts d’acquisition ou de mise à disposition entre les emballages à usage unique et les emballages réemployables », qui vient conforter un levier essentiel au développement du réemploi.

4.6.2.2 Prise en charge des opérations de lavage des emballages réemployables

Léko, qui soutient financièrement les opérations de lavage depuis 2024, est favorable à l’obligation introduite par le projet d’arrêté. Selon l’Observatoire du réemploi, les centres de lavage ne fonctionnent aujourd’hui qu’à 47 % de leur capacité. Dans ce contexte, la priorité doit être d’accroître leur taux de remplissage afin de tendre vers leur viabilité économique et de contribuer à l’atteinte des objectifs nationaux de réemploi.

Léko considère ainsi que le soutien aux opérations de lavage doit avant tout permettre de favoriser le développement des volumes confiés aux centres existants et leur montée en charge. Cette approche apparaît à la fois cohérente avec les besoins actuels de la filière et avec l’objectif de maîtrise des coûts qui doit accompagner son développement.

La prise en charge des coûts fixes des activités de lavage est l’une des dispositions les plus structurantes du projet. Un point appelle néanmoins une modification.

La limitation de la prise en charge, pour les emballages de boisson, aux seules installations existantes au 1er janvier 2026 produit un effet contraire à l’objectif poursuivi. Elle gèle le maillage, dans un contexte de montée en charge, où il va devoir se densifier. Décourager tout nouvel investissement pénalisera, à terme, les territoires dépourvus de centre de lavage. Elle est en outre difficilement conciliable avec l’objectif, fixé au 4.5, d’une mise sur le marché de bouteilles et de récipients réemployés en tout point du territoire au plus tard le 1er janvier 2026.

Léko est un éco-organisme agréé au titre du 1° de l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement pour la filière des emballages ménagers, des imprimés papiers et des papiers à usage graphique. À ce titre, il assure, pour le compte des producteurs qui lui ont transféré leur obligation de responsabilité élargie, la prévention et la gestion des déchets issus de ces produits, et soutient le développement des solutions de réemploi et de réutilisation.

Léko remercie le ministère de la Transition écologique de la possibilité qui lui est donnée de contribuer à la consultation ouverte sur le projet d’arrêté. Il avait déjà transmis, fin juillet, une note de position à la DGPR et au cabinet de M. Lefevre.

À titre liminaire, Léko souhaite attirer l’attention des pouvoirs publics sur deux enjeux qui lui paraissent devoir guider la mise en œuvre du dispositif : la performance de la filière et la maîtrise de ses coûts.

• Maîtrise des coûts de la filière : la multiplication des enveloppes de financement et l’augmentation des coûts associés aux dispositifs envisagés se traduisent mécaniquement par une hausse du barème et, par conséquent, des contributions appelées auprès des entreprises redevables. Léko estime ainsi que le développement de nouveaux dispositifs doit s’accompagner d’une vigilance particulière quant à leur coût, à leur articulation et à leur efficacité au regard des objectifs poursuivis ;

• Lisibilité, simplicité et opérationnalité des dispositifs envisagés : la mise en place de nouveaux mécanismes contractuels et de nouveaux dispositifs de soutien implique, pour les éco-organismes comme pour les autres parties prenantes, un temps d’appropriation, de coordination et de mise en œuvre. Leur multiplication ou leur complexification peut être source de difficultés opérationnelles et nuire à l’efficacité globale du dispositif. Léko considère dès lors que leur conception doit rechercher autant que possible la simplicité, la lisibilité des règles et la facilité de mise en œuvre, tout en permettant un suivi effectif de leur performance.

Sous ces réserves, Léko souhaite indiquer que le projet soumis à consultation lui paraît aller dans le bon sens sur certains points et traduire plusieurs orientations qu’il porte depuis son agrément. Il en soutient en particulier les dispositifs visant à renforcer les performances de collecte et de tri, avec les collectivités locales, et les modifications relatives au réemploi, notamment le plan commun de déploiement et les standards communs.

La présente contribution ne revient pas sur ces dispositions, que Léko soutient et demande de maintenir en l’état. Elle porte exclusivement sur les points de rédaction dont la précision conditionne, selon lui, l’effectivité du dispositif d’ensemble. La contribution comprend certaines propositions de formulation.

Compte tenu de l’ampleur des évolutions introduites par le futur Cahier des charges et de la nécessité, pour les éco-organismes, de déposer un complément à leur demande d’agrément dans les 3 mois suivant sa publication, Léko souhaiterait que les pouvoirs explorent les possibilités de renouveler l’agrément complet, délivré pour une durée de six ans à compter de l’entrée en vigueur de ce nouveau Cahier des charges, prévue au 1er janvier 2027. Cette durée permettrait d’inscrire l’agrément dans la nouvelle stratégie 3R et de disposer d’un horizon suffisamment long pour développer et mettre en œuvre les nouvelles dispositions prévues par le futur Cahier des charges.
 
I. Renforcement des éco-modulations

2.2.2.1 Primes et pénalités relatives à la réduction

A) Petit contenant

Le principe d’une trajectoire de malus corrélée à l’atteinte des objectifs de réduction — avec, à titre d’exemple, un doublement annuel du malus tant que l’objectif n’est pas atteint — appelle des réserves de notre part. Le renforcement du niveau des pénalités ne suffit pas, il doit impérativement s’accompagner sur les alternatives à développer.

B) Autres pénalités relatives à la réduction en particulier celle relative aux emballages inutiles

Si cette pénalité est intéressante pour donner un signal et une suite logique aux études de ces derniers mois, il lui manque certains éléments pour être applicable, notamment la définition de ce que constitue un « emballage inutile ». Les différentes études conduites par les éco-organismes, dont celle de Léko, ont donné lieu à des remarques et observations de l’ADEME soulignant la nécessité d’une approche harmonisée. Léko considère que le Cahier des charges doit être mis à jour afin de clarifier le rôle et la responsabilité des éco-organismes, et d’un éventuel comité commun dédié. Les décisions pouvant avoir un impact sur certaines activités et producteurs, le comité devrait apporter plusieurs garanties prévues par le cahier des charges : une gouvernance équilibrée, une méthode partagée et une représentation effective de l’ensemble des parties prenantes.

Léko alerte sur la date indiquée dans le projet de Cahier des charges : une méthodologie concertée et décidée au niveau filière d’ici le 31 décembre 2026 ne parait pas réaliste au regard des clarifications évoquées ci-dessus.

2.2.2.3 Recyclage

Léko considère que le principe d’une modulation tenant compte de la recyclabilité des emballages en plastique est pertinent, et cette modulation existe déjà. Celle-ci s’appuie sur différents facteurs démontrant la maturité d’une filière : capacité à revenir à l’emballage, coût pour la filière, prix de reprise, capacités, rendements… Les taux de recyclage effectifs des différentes résines ne peuvent être le seul facteur.

Léko est ainsi favorable au maintien d’une modulation incitative, mais préconise une approche multicritère permettant d’apprécier la recyclabilité et le potentiel de recyclage des emballages à l’échelle, plutôt qu’un mécanisme reposant sur le seul taux de recyclage observé à l’échelle de la filière.

France Consigne soutient pleinement la contribution de Réseau Vrac et Réemploi et Zéro Waste France.

La filière de réemploi, en pleine accélération, a besoin d’un financement pluri-annuel ambitieux. Cela doit se traduire par l’augmentation progressive de la part des éco-contributions dédiée au réemploi de 5% à 10% en 2030.

En plus de cette enveloppe dédiée au développement des infrastructures, France Consigne insiste sur la nécessité de financer l’intégralité des opérations de la boucle de réemploi. Cela inclut la collecte, le transport jusqu’aux centres de lavage, le tri, la massification et le lavage lui-même. 

Concernant le plan de déploiement national, France Consigne appuie le besoin d’une structure nationale garante de la définition et de l’administration des communs, indispensables pour déployer une filière de réemploi interopérable.
Cette structure indépendante, à but non lucratif, doit intégrer dans sa gouvernance l’ensemble des parties prenantes de la filière de réemploi (opérateurs de réemploi, metteurs en marché, distributeurs, collectivités…).
Le financement de cette entité structurante doit être explicitement intégré au cahier des charges de la REP EMPG.

Propositions de RVR relatives au déploiement d’un dispositif national et interopérable de réemploi Objet : Explication des modifications ciblées proposées par Réseau Vrac & Réemploi au cahier des charges de la REP Emballages ménagers. En complément de sa contribution générale au projet de cahier des charges de la REP Emballages ménagers, Réseau Vrac & Réemploi transmet une proposition de modifications ciblées portant spécifiquement sur le déploiement d’un dispositif national et interopérable de réemploi. Ces propositions ne reprennent donc volontairement pas l’ensemble des demandes formulées par RVR dans sa contribution générale. 1. Organiser les communs nécessaires à l’interopérabilité sans centraliser les opérations Les travaux conduits par RVR font apparaître la nécessité de distinguer trois niveaux : • la responsabilité réglementaire et financière des éco-organismes, qui demeure pleinement applicable ; • la gouvernance des fonctions et ressources communes nécessaires à l’interopérabilité nationale ; • l’exécution opérationnelle, qui doit pouvoir rester assurée par une pluralité d’opérateurs et selon différentes organisations contractuelles. L’objectif n’est pas de créer un opérateur national unique chargé d’exécuter les opérations de réemploi, mais de mettre en place un cadre national commun permettant l’interopérabilité des différents systèmes et opérateurs. Les fonctions communes identifiées concernent notamment les catalogues des emballages, les règles d’accès aux emballages standards et mutualisés, les principes communs de consigne et de remboursement, les mécanismes de compensation, la traçabilité et les échanges de données ainsi que les exigences communes nécessaires à l’interopérabilité des opérations de reprise, collecte, tri, massification, lavage, stockage et logistique retour. 2. Confier les fonctions communes à une structure nationale indépendante et multipartite RVR propose que le plan de déploiement prévu au 4.5.2 identifie ces fonctions et ressources communes et prévoie les conditions dans lesquelles leur définition, leur administration et leur gestion peuvent être confiées à une structure nationale de droit privé à but non lucratif et à gouvernance multipartite. Sa gouvernance doit garantir son indépendance dans l’exercice des missions qui lui sont confiées ainsi que des conditions d’accès objectives, transparentes et non discriminatoires. Cette structure n’aurait pas vocation à se substituer aux opérateurs économiques. Elle constituerait le niveau de gouvernance des communs et de l’interopérabilité. En effet, la création d’une structure nationale distincte des éco-organismes répond à la nécessité de dissocier les fonctions de financement et de responsabilité réglementaire, qui demeurent assumées par les éco-organismes, des fonctions de gouvernance et d’administration des communs nécessaires à l’interopérabilité du système. Cette séparation vise à garantir la neutralité des règles communes, l’accès non discriminatoire aux standards et aux infrastructures, la participation équilibrée des différentes parties prenantes et la protection des informations commercialement sensibles. La distinction proposée vise à éviter que les fonctions de financement, d’attribution des soutiens et d’administration des ressources communes soient concentrées entre les mains d’un même acteur. Dès lors que les standards, les données, les mécanismes de compensation et certains référentiels conditionnent l’accès au dispositif national et à certains financements, leur gouvernance doit associer de manière équilibrée les différentes parties prenantes et garantir des règles objectives, transparentes et non discriminatoires. Cette structure pourrait notamment administrer un référentiel national des coûts et recettes des différentes opérations à l’intérieur du dispositif national de réemploi, afin d’objectiver les besoins économiques du système et de contribuer à la détermination des modalités de soutien prévues au 4.6. La gouvernance et le traitement des données devront garantir le respect du droit de la concurrence : confidentialité des données commercialement sensibles, absence d’accès des concurrents aux données individuelles et, lorsque nécessaire, recours à des données agrégées ou à un tiers de confiance. (Voir nos propositions de rédaction sur ce sujet dans le projet de CDC modifié par RVR.) 3. Confier la standardisation à la structure nationale Les modifications proposées au 2.3 traduisent cette architecture en matière de standardisation. Les éco-organismes demeurent responsables de la mise en œuvre de leurs obligations, mais la définition et l’évolution des gammes standards sont déléguées à la structure nationale. Ce choix se justifie par le caractère structurant des standards : ceux-ci conditionnent l’interopérabilité des dispositifs et sont également susceptibles d’avoir une incidence sur l’accès à certains soutiens. Leur définition doit donc relever d’un processus ouvert et multipartite et leurs spécifications être accessibles dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. Cette organisation n’impose pas un fournisseur unique d’emballages ni un modèle opérationnel unique : les standards constituent un commun technique utilisable par les différents acteurs du système. (Voir nos propositions de rédaction sur ce sujet dans le projet de CDC modifié par RVR.) 4. Maintenir la responsabilité des éco-organismes et sécuriser les financements Les modifications proposées au 4.6 organisent une répartition claire des responsabilités. L’éco-organisme demeure responsable du financement des soutiens, du contrôle du bon emploi des financements, du reporting et, plus largement, du respect des obligations résultant de son agrément. Il n’assure en revanche pas directement les opérations de collecte, tri, massification, transport ou lavage financées au titre du 4.6. La structure nationale peut recevoir les financements strictement nécessaires aux fonctions et ressources communes qui lui sont confiées. Elle peut également, lorsque cela relève de ses missions, assurer la gestion et le versement de certains soutiens aux opérateurs. Les autres soutiens demeurent gérés directement par les éco-organismes. Cette organisation permet ainsi de dissocier la responsabilité réglementaire et financière des EO de l’administration des communs et de l’exécution opérationnelle. Dans cette logique, la programmation financière pluriannuelle associée au plan national de déploiement est élaborée par les éco-organismes au titre de leurs responsabilités de financement, sur la base d’une évaluation objectivée des besoins de développement et de fonctionnement du dispositif. Lorsque la structure nationale est mise en place, elle contribue à l’évaluation et à l’actualisation de ces besoins pour les fonctions et ressources communes qui lui sont confiées. RVR propose en outre que les dépenses consacrées aux fonctions communes soient identifiées séparément et qu’elles ne puissent pas avoir pour effet de diminuer les soutiens nécessaires au fonctionnement des opérations et infrastructures de réemploi autres, qu’elles soient locales, régionales ou nationales. Les modalités de financement pérenne des fonctions communes devront également préciser le traitement des ressources générées par le fonctionnement du dispositif, notamment, le cas échéant, les montants de consigne non restitués. Leur éventuelle affectation au financement des fonctions communes devra être organisée sans se substituer aux obligations de financement incombant aux éco-organismes. 5. Articuler la structure nationale avec la coordination des éco-organismes Les modifications proposées aux 9.2.1 et 9.2.2 visent à organiser l’articulation entre la coordination réglementaire des éco-organismes et les missions de la structure nationale. Les éco-organismes conservent leurs obligations de coordination et peuvent élaborer conjointement les propositions relevant de leurs responsabilités. Cette coordination ne doit toutefois pas conduire à ce qu’ils se substituent à la structure nationale dans l’administration des fonctions et ressources communes qui lui sont confiées. Cette répartition vise ainsi à préserver une distinction entre financeurs et responsables réglementaires, gouvernance des communs et opérateurs de terrain. 6. Une architecture volontairement ouverte sur les modalités opérationnelles RVR ne propose pas, à ce stade, de figer dans le cahier des charges l’ensemble de l’organisation économique du futur dispositif. Les travaux du GT n’ont notamment pas tranché le nombre, le périmètre, le modèle économique ou la rémunération d’éventuels fournisseurs de services. Le recours à ces intermédiaires ne devrait pas être obligatoire et la possibilité de contractualiser directement avec des opérateurs doit pouvoir être préservée. La structure nationale n’a donc pas vocation à devenir un prestataire opérationnel unique ni à imposer le recours à un fournisseur de services déterminé. Elle organise les règles et ressources communes permettant à différentes modalités opérationnelles de coexister dans un cadre interopérable. De même, certaines modalités relatives à la forme juridique précise de la structure nationale, à son financement pérenne, au système d’information ou à ses relations contractuelles avec les participants doivent encore être approfondies. RVR propose donc de sécuriser dès maintenant dans le cahier des charges le principe de la structure nationale, ses fonctions communes, son indépendance, sa gouvernance multipartite et son articulation avec les financements et les éco-organismes, puis de préciser avec l’administration les éléments nécessitant un fondement complémentaire dans le décret 3R ou, le cas échéant, un autre véhicule juridique. RVR souhaite à ce titre échanger avec le ministère sur la faisabilité juridique de cette répartition des fonctions et, en particulier, sur : (i) les missions pouvant être confiées à la structure nationale directement par le cahier des charges ; (ii) les garanties de gouvernance et d’indépendance fonctionnelle pouvant y être prévues ; (iii) les modalités de financement pérenne de ses fonctions communes ; et (iv) les éventuels éléments nécessitant un fondement complémentaire dans le décret 3R ou un autre véhicule juridique.

8. Chapitre 9 – Sécuriser la coordination opérationnelle entre éco-organismes Le 4.5 impose désormais, en présence de plusieurs éco-organismes, l’élaboration conjointe sous l’égide de l’organisme coordonnateur d’un plan de déploiement national harmonisé. Cette avancée doit être rendue pleinement opératoire dans le chapitre 9. Une obligation générale de coordination ne suffit pas si un éco-organisme peut refuser par principe certaines coordinations opérationnelles notamment en invoquant le droit de la concurrence. A cet égard, si un avis de l’ADLC était considéré comme nécessaire pour encadrer le déploiement coordonné entre les deux éco-organismes d’un dispositif national de réemploi, nous demandons à ce que la saisine de l’ADLC soit faite par le gouvernement selon un processus accéléré pour ne pas retarder le calendrier de déploiement. Proposition d’ajout au chapitre 9 – périmètre de la coordination « En matière de réemploi et de réutilisation, l’organisme coordonnateur assure la coordination opérationnelle des éco-organismes agréés nécessaire au déploiement harmonisé et interopérable des dispositifs de réemploi sur l’ensemble du territoire national. Cette coordination porte notamment sur les gammes standards, les modalités de reprise, de collecte, de tri, de massification, de transport et de lavage, l’interopérabilité des dispositifs, la mutualisation des infrastructures et des moyens logistiques, ainsi que sur les modalités communes nécessaires à la mise en œuvre du plan prévu au 4.5. » Proposition d’ajout – encadrement au regard du droit de la concurrence « Cette coordination est mise en œuvre dans des conditions transparentes, objectives et non discriminatoires. Elle est limitée aux échanges d’informations et aux décisions communes nécessaires à l’exercice des missions prévues par le présent cahier des charges et au fonctionnement harmonisé et interopérable des dispositifs de réemploi. Lorsque la réalisation de ces missions nécessite l’échange d’informations sensibles entre éco-organismes, cet échange est organisé dans le respect du droit de la concurrence et limité aux informations strictement nécessaires à la réalisation de l’objectif poursuivi. Lorsque la transmission directe de ces informations entre éco-organismes n’est pas compatible avec les exigences du droit de la concurrence, leur collecte, leur traitement et, le cas échéant, leur restitution sous une forme agrégée ou anonymisée sont confiés à l’organisme coordonnateur ou à un tiers indépendant agissant en qualité de tiers de confiance, selon un dispositif garantissant que les informations individuelles commercialement sensibles ne sont pas accessibles aux autres éco-organismes. » Proposition d’ajout – empêcher un refus de principe et organiser la sortie de blocage « L’existence d’un risque au regard du droit de la concurrence lié à l’échange de certaines informations ne peut justifier un refus de principe de participer à la coordination. Lorsqu’un échange direct n’est pas possible, les éco-organismes, sous l’égide de l’organisme coordonnateur, mettent en place une modalité alternative permettant d’atteindre l’objectif poursuivi dans le respect du droit de la concurrence, notamment par le recours à un tiers de confiance ou à un dispositif de traitement sécurisé des données. » 9. Transparence, gouvernance et accès aux financements 9.1 Aller au-delà du nouveau bilan annuel publié RVR salue le passage d’une logique de « gains escomptés » à une publication des « résultats obtenus » et la publication annuelle du bilan commun lorsque plusieurs EO sont agréés. Cette avancée ne permet toutefois pas de connaître l’allocation effective des fonds projet par projet. RVR demande : imposer la publication annuelle, dans un format exploitable, des bénéficiaires, montants attribués et effectivement versés, objet du financement, critères appliqués, résultats obtenus et principaux indicateurs de performance, avec distinction entre le fonds du 4.5 et l’enveloppe du 4.6. 9.2 Renforcer la gouvernance et le contrôle ex post L’accord du ministère sur les critères d’éligibilité et conditions d’attribution existait déjà dans le cahier des charges. RVR demande un contrôle renforcé de l’usage effectif des financements, et non seulement du cadre théorique d’attribution. RVR demande : prévoir un contrôle ex post annuel par l’État/ADEME de l’allocation des enveloppes réemploi et associer des experts indépendants et des représentants des opérateurs du réemploi à l’évaluation des financements structurants. 9.3 Simplifier l’accès aux financements La complexité administrative et les délais d’instruction constituent un frein particulier pour les petites structures et opérateurs spécialisés. RVR demande : prévoir des délais maximaux d’instruction et de versement, des procédures proportionnées au montant demandé et des critères harmonisés entre éco-organismes. 10. Suivi de l’atteinte des objectifs et contrôles 10.1 Articulation des objectifs nationaux 2026-2030 avec le PPWR et sécurisation de la période transitoire Plusieurs dispositions du projet de cahier des charges relatives aux objectifs de réduction et de réemploi continuent de faire référence aux objectifs issus du décret n° 2021-517, correspondant à la période 2021-2025. Le projet prévoit que les objectifs qui seront fixés pour la période 2026-2030 se substitueront à ces objectifs lors de l’entrée en vigueur du nouveau décret. Cette rédaction organise donc le principe de la substitution des nouveaux objectifs, mais laisse subsister une incertitude sur le calendrier d’adoption du cadre national applicable à la période 2026-2030 et sur son articulation avec les dispositions du règlement (UE) 2025/40 relatif aux emballages et aux déchets d’emballages (PPWR). Pour les acteurs économiques et les opérateurs du réemploi, la visibilité sur cette articulation est indispensable afin d’anticiper les volumes, les infrastructures et les capacités opérationnelles nécessaires à l’atteinte des futurs objectifs. RVR demande : que le ministère précise le calendrier prévisionnel d’adoption et d’entrée en vigueur des textes fixant les objectifs nationaux applicables pour la période 2026-2030, ainsi que leur articulation avec les objectifs et obligations résultant du règlement (UE) 2025/40. Il convient également de préciser le régime applicable pendant la période de transition afin d’éviter toute discontinuité ou incertitude quant aux objectifs opposables aux éco-organismes et aux metteurs en marché. 10.2 Renforcer le suivi au niveau des metteurs en marché Le projet renforce le suivi des trajectoires au niveau de l’éco-organisme, mais la capacité à identifier les producteurs qui ne contribuent pas à l’atteinte des objectifs demeure essentielle. RVR demande : prévoir que chaque éco-organisme suive l’atteinte des objectifs de réemploi par adhérent, identifie les écarts et transmette annuellement au ministère des données consolidées et contrôlables, avec publication de résultats agrégés par catégories pertinentes. 10.3 Renforcer l’effectivité des contrôles Le CDC doit permettre à l’État de disposer d’informations exploitables pour sanctionner les manquements lorsque les outils juridiques applicables le permettent. RVR demande : imposer un bilan annuel des contrôles réalisés auprès des adhérents, des non-conformités constatées et des mesures correctrices mises en œuvre, ainsi que le signalement à l’autorité administrative des manquements persistants. 11. Conclusion Le projet de cahier des charges constitue une avancée importante vers la structuration industrielle du réemploi. Pour être pleinement efficace, il doit toutefois garantir des financements pluriannuels, une gouvernance indépendante des standards, un accès transparent aux fonds, une articulation robuste entre les deux REP emballages et une coordination opérationnelle réellement opposable aux éco-organismes. Ces ajustements sont nécessaires pour transformer l’ambition de déploiement national en un système interopérable, mutualisé et économiquement soutenable pour l’ensemble de la chaîne de valeur.

Le LEEM (Les Entreprises du Médicament) soutient les objectifs de prévention, de réduction à la source, de réemploi lorsqu’il est pertinent et d’amélioration de la recyclabilité des emballages. Le présent projet d’arrêté appelle toutefois deux réserves majeures.

D’une part, il n’est pas aligné avec les actes délégués et d’exécution à venir du règlement (UE) 2025/40 (« PPWR »), sur lesquels reposeront les méthodologies européennes de recyclabilité, de réduction et de minimisation des emballages, d’incorporation de matières recyclées et d’étiquetage.

En établissant dès 2027 des critères nationaux propres, il risque d’imposer aux producteurs deux vagues successives de mise en conformité, des évaluations redondantes et des investissements contradictoires.

D’autre part, il ne prend pas en compte les exemptions et régimes particuliers que le PPWR prévoit, notamment pour les emballages de médicaments, en raison des exigences de sécurité, de stabilité et d’intégrité qui leur sont propres.

1. Aligner les modulations françaises sur le PPWR et intégrer ses exemptions

Le projet prévoit une contribution au poids par matériau, une contribution par unité de vente au consommateur (UVC) et des primes et pénalités (réduction, réemploi, recyclabilité, matières recyclées), sans préciser suffisamment les modalités de calcul, les seuils, les justificatifs attendus ni l’articulation avec les méthodologies européennes.

Le LEEM demande que :
- les critères français soient définis et appliqués conformément aux définitions, catégories, calendriers et actes européens du PPWR ;
- le cahier des charges reprenne explicitement les exemptions et régimes particuliers prévus par le PPWR pour les emballages de médicaments [articles 6 et 7], qui ne doivent être ni pénalisés, ni soumis à des critères plus stricts ;
- toute méthode nationale transitoire soit limitée dans le temps et n’anticipe pas d’exigences européennes non stabilisées, ni ne crée de critères redondants ou incompatibles.

2. Reconnaître les spécificités des emballages pharmaceutiques et éviter les pénalités automatiques

Le conditionnement d’un médicament garantit sa qualité, sa sécurité d’emploi et son efficacité. Il est adapté aux caractéristiques du produit (photosensibilité, sensibilité à l’humidité ou à la chaleur), résulte d’études de stabilité et répond à des obligations spécifiques (sérialisation, dispositif d’inviolabilité). Il est autorisé par les autorités de santé (EMA, ANSM), et toute modification exige études, requalification et démarches réglementaires incompatibles avec une évolution annuelle des barèmes.

Le LEEM demande que :
- le cahier des charges intègre une clause générale excluant toute pénalité lorsqu’une caractéristique de l’emballage est objectivement nécessaire à la sécurité, à la stabilité, à l’intégrité ou au bon usage du médicament, le producteur pouvant le justifier par des éléments techniques ou réglementaires selon une procédure simple et prévisible ;
- les notions d’emballage « inutile » ou « excessif », l’autorité chargée de leur appréciation et les voies de réexamen soient définies, dans une méthodologie compatible avec les actes du PPWR sur la minimisation des emballages et reconnaissant les fonctions de protection sanitaire, de stabilité, d’intégrité, de traçabilité, d’information obligatoire et de prévention des erreurs ;
- aucune pénalité ne repose sur le seul nombre d’éléments d’une UVC ou sur leur imbrication (blister sécable, sachets unidoses, etc.), mais sur une analyse fonctionnelle de l’ensemble du système d’emballage, sans application lorsque ses composantes remplissent une fonction sanitaire, réglementaire ou technique démontrée.

3. Garantir un accès équitable à la prime d’information générale

La publicité pour les médicaments est strictement encadrée et ne permettra pas aux laboratoires pharmaceutiques de communiquer de manière équivalente aux acteurs des autres secteurs d’activité.

Par ailleurs, les surfaces disponibles sur le conditionnement des médicaments sont limitées et doivent avant tout comporter des informations relatives à la sécurité d’emploi du médicament, dont la lisibilité est la priorité principale.

De plus, les mentions à faire apparaître sur le conditionnement des médicaments en dehors de celles relatives à la sécurité s’emploi sont normalisées par des templates dont les laboratoires ne peuvent diverger. Ces templates ne prévoient pas de mentions relatives à l’environnement.

Le secteurs pharmaceutique ne pourra donc, de fait, pas accéder à la prime d’information générale.

Le LEEM demande que des modalités alternatives soient admises (information numérique, campagne collective portée par un éco-organisme, site institutionnel ou tout autre support compatible avec les contraintes réglementaires) et, à défaut, que le financement de cette prime ne pèse pas sur des producteurs qui ne peuvent objectivement en bénéficier.

4. Articuler les signalétiques nationales avec l’étiquetage européen

Le projet est silencieux sur l’avenir du Triman et de l’Info-tri au regard de l’étiquetage harmonisé du PPWR, alors que le projet de loi DADUE qui porte ces sujets n’est pas encore inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Le LEEM demande que le texte :
- mentionne la DADUE ou précise l’articulation entre les systèmes français et européen ;
- prévoie la suppression des obligations nationales incompatibles ou redondantes, l’écoulement des stocks et l’interdiction d’ajouter de nouvelles exigences nationales au dispositif harmonisé ;
- admette, lorsque le PPWR le permet, des solutions numériques pour les emballages à surface contrainte, avec un calendrier compatible avec les cycles de modification réglementaire des médicaments.

5. Prévoir un calendrier réaliste et des dispositions transitoires

Une entrée en vigueur au 1er janvier 2027 est incompatible avec l’élaboration des méthodologies et des barèmes (celle relative aux emballages « inutiles ou excessifs » pourrait n’être présentée que le 31 décembre 2026). Les producteurs doivent disposer du temps nécessaire pour identifier les emballages concernés, adapter leurs systèmes d’information, collecter les données et, le cas échéant, modifier leurs conditionnements.

Le LEEM demande qu’aucune nouvelle pénalité ne s’applique avant la publication des méthodologies et du barème définitifs, qu’un délai minimal sépare cette publication de son application, et que l’entrée en vigueur des critères européens soit privilégiée.

Conclusion

Les entreprises du médicament soutiennent l’amélioration de la performance environnementale des emballages, qui doit toutefois être conciliée avec la protection de la santé publique, la sécurité des patients et la continuité d’approvisionnement. Le projet doit donc être révisé pour :

- s’aligner explicitement sur le PPWR, ses actes délégués et d’exécution et ses exemptions ;
- reconnaître les fonctions sanitaires et réglementaires des emballages pharmaceutiques et ne pas les pénaliser ;
- rendre les primes accessibles aux secteurs soumis à des contraintes réglementaires particulières ;
- clarifier l’articulation des signalétiques françaises avec l’étiquetage européen ;
- prévoir des méthodologies transparentes, des délais suffisants et un régime d’écoulement des stocks.

5. Standards – Garantir une gouvernance indépendante 5.1 Assurer la cohérence entre les trajectoires de réemploi et les gammes standards Le projet de cahier des charges renforce la standardisation des emballages réemployables en prévoyant, au 2.3, la définition de gammes standards couvrant un nombre important de catégories d’emballages et de produits. Parallèlement, le 4.3 prévoit l’établissement de trajectoires de réemploi permettant de suivre l’atteinte des objectifs, avec une déclinaison sectorielle qui ne couvre pas nécessairement l’ensemble des catégories faisant l’objet de gammes standards. Cette différence de périmètre peut fragiliser le pilotage du déploiement : des gammes standards peuvent être développées et soutenues financièrement sans que leur déploiement soit associé à une trajectoire permettant d’en apprécier la contribution à l’atteinte des objectifs de réemploi. RVR considère toutefois que les trajectoires ne doivent pas nécessairement être définies par gamme standard, les standards ayant vocation à constituer des outils au service du développement du réemploi et non à déterminer à eux seuls le périmètre des obligations réglementaires. RVR demande : assurer une meilleure cohérence entre les trajectoires prévues au 4.3 et les catégories d’emballages concernées par le développement du réemploi, en prévoyant une déclinaison suffisamment fine par secteurs ou catégories pertinentes, tenant notamment compte des gammes standards définies au 2.3. 5.2 Ne pas laisser aux éco-organismes la création opérationnelle et la propriété des standards Le 2.3 prévoit que l’éco-organisme définit les gammes standards. Or ces standards ont désormais une incidence économique déterminante : au moins 30 % du fonds réemploi est fléché vers les solutions qui les respectent, et les standards servent également de référence dans l’appréciation de certains coûts de gestion. La définition d’un standard peut donc influer directement sur l’accès aux financements et la structuration du marché. RVR demande : prévoir que les travaux de définition et d’évolution des gammes standards sont financés par les éco-organismes mais conduits par la structure nationale décrite au point 2.6 ci-dessus, selon un processus ouvert, transparent et multipartite associant producteurs, fabricants, distributeurs, opérateurs du réemploi, logisticiens, collectivités, éco-organismes et État. RVR demande également que les éco-organismes ne puissent être propriétaires des emballages relevant des gammes standards ainsi définies, ni disposer de droits exclusifs sur les spécifications techniques de ceux-ci. Les emballages relevant des gammes standards doivent constituer des ressources communes du système de réemploi, accessibles et utilisables dans des conditions transparentes, objectives et non discriminatoires par l’ensemble des acteurs concernés. RVR demande en outre que les spécifications techniques des gammes standards et les conditions de leur utilisation soient accessibles dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. L’utilisation de ces standards ne doit pas pouvoir être subordonnée à l’acquisition des emballages auprès d’un fournisseur déterminé. Des règles communes d’enregistrement, d’étiquetage et d’usage peuvent être définies afin de garantir l’intégrité, la traçabilité et la qualité des parcs mutualisés. Proposition de rédaction du 2.3 : « Les travaux nécessaires à la définition et à l’évolution des gammes standards d’emballages réemployables sont financés par les éco-organismes et conduits par la structure nationale définie à l’article 4.5.2 du présent cahier des charges, selon un processus ouvert, transparent et associant l’ensemble des parties prenantes concernées. Les éco-organismes ne peuvent être propriétaires des emballages relevant de ces gammes standards ni disposer de droits exclusifs sur les spécifications techniques définissant ces emballages. Les spécifications techniques des emballages relevant des gammes standards ainsi que les conditions de leur utilisation sont accessibles à l’ensemble des acteurs concernés dans des conditions transparentes, objectives et non discriminatoires. L’utilisation de ces standards ne peut être subordonnée à l’acquisition des emballages auprès d’un fournisseur déterminé. Des règles communes d’enregistrement, d’étiquetage et d’usage peuvent être définies afin de garantir l’intégrité, la traçabilité et la qualité des parcs mutualisés ». 6. Article 4.7 – Préserver le rôle de financeur et d’organisateur des éco-organismes 6.1 Supprimer le 4.7 relatif au pourvoi à la reprise des emballages standardisés Le projet maintient la possibilité pour l’éco-organisme de pourvoir lui-même au transport, à la massification et au lavage des emballages réemployables standardisés. Cette faculté le conduit à intervenir comme donneur d’ordre opérationnel sur des activités exercées par des entreprises spécialisées, alors que le projet renforce par ailleurs le financement direct des opérateurs et de leurs infrastructures. RVR demande : supprimer l’article 4.7 et appliquer aux emballages standardisés le même principe de soutien financier que pour les autres emballages réemployables, en laissant les opérateurs économiques assurer les prestations dans des conditions ouvertes, transparentes et non discriminatoires. 6.2 Corriger à tout le moins les incohérences rédactionnelles et de numérotation La partie 4.6 annonce des soutiens prévus aux 4.6.1 à 4.6.4, alors que plusieurs intitulés ne sont pas numérotés et que le texte passe du 4.6.2.3 au 4.7. Le 4.7 renvoie en outre aux « personnes mentionnées au 4.6.1 » alors que la structure actuelle ne permet pas d’identifier avec certitude ce renvoi. Sa première phrase comporte également une juxtaposition syntaxiquement incohérente entre « la reprise sans frais » et « de prendre en charge sans frais ». RVR demande : procéder à une revue exhaustive de la numérotation du chapitre 4, de ses renvois internes et de la rédaction du 4.7 avant publication du texte définitif. 7. Chapitre 7 – Information et sensibilisation 7.1 Donner une portée opérationnelle à la co-construction des campagnes RVR salue l’ajout selon lequel les campagnes nationales et locales sont co-construites avec les parties prenantes. Cette association ne doit toutefois pas se limiter à une consultation : les opérateurs et organisations représentatives disposent déjà d’outils, de réseaux et d’une expertise directement mobilisable. RVR demande : rendre explicitement éligibles aux financements du chapitre 7 les actions d’information et de sensibilisation réalisées par les opérateurs du réemploi et les organisations représentatives du vrac et du réemploi ; permettre la conclusion de conventions pluriannuelles de financement pour la mise en œuvre opérationnelle de tout ou partie des campagnes nationales.

3. Article 4.6 – Soutiens au fonctionnement : consolider la nouvelle architecture 3.1 Sécuriser la compensation de l’écart de coût entre emballages réemployables ou réemployés et emballages à usage unique RVR soutient le principe introduit au 4.6.1 selon lequel le recours à un emballage réemployable standard ne doit pas être pénalisé par un coût d’acquisition ou de mise à disposition supérieur à celui d’un emballage à usage unique équivalent. La rédaction proposée appelle toutefois plusieurs clarifications afin de garantir l’effectivité de ce mécanisme et de couvrir l’ensemble des situations de recours au réemploi, qu’il s’agisse de la mise à disposition d’un emballage réemployable ou de la remise en circulation d’un emballage réemployé. D’une part, le principe selon lequel l’adhérent doit pouvoir accéder à un emballage réemployable à un coût moyen n’excédant pas celui d’un emballage à usage unique équivalent peut être mis en échec par le plafond de compensation fixé à 15 centimes d’euro par emballage, lorsque l’écart de coût réel est supérieur à ce montant. D’autre part, l’exigence d’une comparaison avec un emballage à usage unique de « format et matériau identiques » apparaît trop restrictive. Une solution de réemploi peut se substituer à un emballage à usage unique sans être constituée du même matériau. L’identité de matériau ne devrait donc pas constituer une condition empêchant l’application du mécanisme de compensation. En outre, le dispositif devrait couvrir non seulement l’accès initial à un emballage réemployable, mais également, lorsque cela est pertinent, la mise à disposition ou la remise en circulation d’emballages réemployés, afin de ne pas réserver le mécanisme aux seuls emballages neufs ou à leur première mise à disposition. Enfin, les modalités de détermination du « coût moyen », des « prix pratiqués sur le marché » et de « l’écart de prix constaté » méritent d’être précisées afin de garantir une application objective, transparente et harmonisée entre les éco-organismes. Cette méthodologie doit notamment éviter que les conditions d’achat ou de mise à disposition dont bénéficient les producteurs disposant des volumes les plus importants conduisent à fixer un coût de référence qui ne reflète pas les conditions effectivement accessibles aux producteurs de plus petite taille. RVR demande : • que la comparaison repose sur une équivalence de fonction et d’usage, sans imposer systématiquement une identité de matériau ; • que le plafond de 15 centimes soit justifié au regard des écarts de coûts effectivement constatés et puisse être révisé lorsqu’il ne permet pas d’assurer l’objectif de compétitivité économique posé par le premier alinéa ; • qu’une méthodologie objective, transparente et commune soit définie, dans le cadre de la gouvernance nationale des fonctions communes prévue au 3.6, afin de déterminer les prix de référence et de calculer la compensation, les éco-organismes demeurant responsables de la mise en œuvre et du financement des soutiens relevant de leurs obligations ; • que le bénéfice de la compensation demeure accessible à l’adhérent indépendamment du canal par lequel il acquiert ou se procure l’emballage réemployable éligible ; • que le mécanisme puisse également bénéficier aux emballages réemployés remis à disposition ou remis en circulation, et ne soit pas limité aux seuls emballages réemployables neufs ou à leur première mise à disposition. RVR souligne enfin que le bénéfice de cette compensation étant attaché aux gammes standards, cette disposition renforce la nécessité d’une gouvernance indépendante et transparente de la définition de ces gammes, conformément à la demande formulée au chapitre 6 de la présente contribution. 3.2 Prendre en charge les coûts de transport jusqu’au centre de lavage La rédaction du 4.6.2.1 prévoit que les coûts pris en charge correspondent aux opérations de collecte et de transport « jusqu’à un centre de massification ». Cette limitation ne correspond pas nécessairement à l’organisation opérationnelle des boucles de réemploi. Plusieurs étapes de massification peuvent en effet être nécessaires avant l’acheminement des emballages vers le centre de lavage, notamment avec des centres de massification primaire puis secondaire. Limiter le soutien au transport jusqu’au premier centre de massification risque ainsi de laisser à la charge des opérateurs une partie des coûts logistiques indispensables au réemploi, alors même que ces opérations sont nécessaires à la remise en circulation des emballages. RVR demande : • que les coûts éligibles couvrent l’ensemble des opérations de transport nécessaires depuis la reprise des emballages jusqu’à leur acheminement au centre de lavage, y compris lorsqu’elles comprennent une ou plusieurs étapes intermédiaires de massification ; • en conséquence, de remplacer la référence au transport « jusqu’à un centre de massification » par une référence au transport « jusqu’au centre de lavage, y compris les éventuelles opérations intermédiaires nécessaires à la remise en circulation des emballages, notamment de tri et de massification ». 3.3 Pérenniser l’enveloppe de 50 M€ au-delà de 2027 RVR salue l’inscription d’une enveloppe de 50 M€ en 2027 consacrée au fonctionnement des opérations de réemploi. Ce montant correspond bien à l’écart de coût structurel qui caractérise la phase d’amorçage du réemploi. Les coûts complets de collecte, massification, tri, lavage et remise à disposition d’un emballage alimentaire réemployé auprès des metteurs en marché atteignent aujourd’hui jusqu’à 1 € par emballage, contre un coût d’achat moyen de 25 c€ pour un emballage à usage unique équivalent. Le différentiel de 75 c€ par emballage doit être neutralisé pour que le réemploi puisse être proposé aux metteurs en marché à un prix comparable à l’usage unique — condition sine qua non de son adoption à l’échelle, en l’absence de laquelle aucun basculement volumique n’est possible. Rapportée à une enveloppe annuelle de 50 M€, cette prise en charge permet de financer environ 66 millions d’emballages réemployés par an. Les positions appelant à la suppression de cette enveloppe ne tiennent pas compte de ce delta structurel de coût, propre à une phase où les volumes ne permettent pas encore de bénéficier des économies d’échelle du modèle à usage unique ; en supprimer le financement reviendrait à retirer aux metteurs en marché toute incitation économique à basculer vers le réemploi, et donc à contredire l’objectif même de la trajectoire 2027. Le passage à l’échelle repose cependant sur des investissements et engagements pluriannuels. L’absence de montant minimal garanti pour 2028 et 2029 affaiblit la visibilité économique des opérateurs. RVR demande : fixer un montant minimal de 50 M€ par an pour 2027, 2028 et 2029, puis prévoir, au plus tard en 2029 et en tout état de cause dans le cadre de la préparation du renouvellement des agréments, une clause de revoyure permettant de déterminer le niveau de financement nécessaire à compter de 2030 en fonction des besoins constatés et de l’atteinte des objectifs. 3.4 Maintenir impérativement la nouvelle rédaction sur le lavage Le nouveau 4.6.2.2 supprime la condition antérieure selon laquelle le soutien au lavage n’intervenait que « lorsque cela est nécessaire pour atteindre les objectifs ». Il prévoit désormais une contribution aux coûts des opérations de lavage tant que les objectifs de réemploi ne sont pas atteints. RVR soutient pleinement cette évolution. RVR demande : maintenir sans affaiblissement cette rédaction dans la version définitive du cahier des charges. 3.5 Clarification des coûts éligibles RVR demande que soient précisées les catégories de coûts éligibles au titre des opérations de reprise, collecte, transport, tri et massification, en incluant l’ensemble des coûts directement nécessaires à ces opérations, y compris les coûts internes supportés par les distributeurs et autres acteurs de la boucle. Le soutien doit pouvoir être versé à l’acteur qui supporte effectivement le coût, y compris lorsque l’exécution opérationnelle est confiée à un prestataire. Les modalités de calcul doivent tenir compte de la diversité des schémas logistiques et des coûts réels associés. 3.6 Rendre obligatoire la prise en charge des coûts de tri et de massification RVR salue la nouvelle rédaction du 4.6.2, qui sécurise désormais la prise en charge des coûts de collecte, de transport jusqu’à un centre de massification et de lavage. Cette évolution répond notamment à la demande de RVR de supprimer la condition qui subordonnait jusqu’à présent la prise en charge du lavage à son caractère nécessaire pour atteindre les objectifs de réemploi. RVR demande que les modalités de soutien aient pour objectif de couvrir l’intégralité des coûts nets nécessaires et efficients supportés par les acteurs pour assurer les opérations de reprise et de collecte des emballages réemployables, après prise en compte des recettes directement associées à ces opérations. En revanche, le 4.6.2 ne prévoit toujours pas explicitement la prise en charge des coûts de fonctionnement des opérations de tri et de massification. Le 4.5 permet certes de financer le développement d’infrastructures de tri dans le cadre du fonds réemploi, mais cette possibilité ne garantit pas la prise en charge des coûts opérationnels correspondants au tri. RVR demande : compléter le 4.6.2 afin que les coûts des opérations de tri et de massification soient obligatoirement soutenus, au même titre que les coûts de collecte, de transport et de lavage. RVR demande également que puisse être soutenue, lorsque cela est nécessaire au déploiement du réemploi, une part des coûts fixes des installations de tri et de massification dont les capacités sont temporairement sous-utilisées, selon des modalités analogues à celles prévues pour les installations de lavage. 3.7 Clarifier l’articulation entre financements du développement et soutiens au fonctionnement Le projet distingue deux mécanismes complémentaires : le fonds réemploi prévu au 4.5, destiné au développement des solutions et infrastructures de réemploi, et les soutiens au fonctionnement prévus au 4.6. Cette distinction est structurante pour les opérateurs et mérite d’être explicitée. Elle ne doit toutefois pas conduire à assimiler systématiquement le 4.5 aux seuls CAPEX et le 4.6 aux seuls OPEX, dès lors que le périmètre des dépenses éligibles doit résulter des opérations effectivement visées par chacune de ces dispositions. Une présentation distinguant les dépenses d’investissement et de fonctionnement pourrait toutefois être prévue à des fins de transparence et de suivi, sans modifier le périmètre d’éligibilité résultant des 4.5 et 4.6. Par ailleurs, le fléchage d’au moins 30 % prévu au 4.5 en faveur des solutions respectant les gammes standards ne s’applique pas aux soutiens au fonctionnement du 4.6. RVR considère qu’il n’est pas souhaitable d’étendre automatiquement cette condition aux soutiens du 4.6 : une telle extension pourrait conduire à défavoriser des boucles de réemploi pertinentes mais ne reposant pas, notamment à ce stade de leur développement, sur une gamme standard. RVR demande : clarifier dans le cahier des charges la distinction et l’articulation entre les financements destinés au développement des solutions et infrastructures au titre du 4.5 et les soutiens aux coûts de fonctionnement, prévus au 4.6, sans subordonner par principe ces derniers à l’utilisation d’une gamme standard. 3.8 Affecter au développement du réemploi les montants de consigne non restitués RVR demande : lorsqu’un dispositif de consigne pour réemploi est mis en place et que les emballages concernés sont la propriété de l’éco-organisme, prévoir que les montants correspondant aux consignes non restituées soient intégralement affectés au financement du réemploi, en complément des soutiens prévus par le cahier des charges pour le développement des solutions de réemploi des emballages ménagers. Bien que RVR soit opposée à la possibilité pour les éco-organismes de détenir des droits de propriété sur les emballages standards, dette disposition permet de sécuriser que les sommes issues de consignes non réclamées, restent affectées au développement de solutions de réemploi, y compris d’un dispositif national de réemploi dans le cadre d’une structure nationale, et ne viennent pas se substituer aux obligations de financement déjà prévues à la charge de l’éco-organisme. 4. Articulation avec la REP des emballages professionnels 4.1 Clarifier la nouvelle règle d’imputation à la famille « emballages ménagers » Le 4.4 précise désormais que « les soutiens financiers relatifs au réemploi sont assurés par la famille de produits des emballages ménagers de la REP ». Cette clarification comptable ne doit ni réduire l’assiette servant au calcul du minimum de 5 %, ni créer de difficultés pour les infrastructures et dispositifs traitant à la fois des emballages ménagers et professionnels. RVR demande : préciser que cette disposition constitue une règle d’imputation des soutiens entre familles de produits et n’a pas pour effet de réduire l’assiette du 4.5 ; prévoir une clé de répartition ou un mécanisme de compensation transparent pour les dispositifs mutualisés entre REP EM et REP emballages professionnels. 4.2 Sécuriser le mécanisme de compensation prévu au 4.6.2.3 RVR salue la clarification de la compensation des coûts résultant de la prise en charge d’emballages ménagers destinés au réemploi auprès des professionnels. Le mécanisme doit toutefois éviter qu’un opérateur subisse un reste à charge du seul fait de la répartition des responsabilités entre les deux REP. RVR demande : veiller à ce que le barème servant à la compensation permette une prise en charge effective des coûts soutenus et qu’aucun trou de financement ne résulte de l’articulation entre la REP emballages ménagers et la REP emballages professionnels.

Propositions d’amendements relatives au réemploi, à la gouvernance et au financement Réseau Vrac & Réemploi salue les avancées importantes du projet de cahier des charges en matière de réemploi : financement renforcé des coûts de fonctionnement, prise en charge du lavage tant que les objectifs ne sont pas atteints, soutien aux coûts fixes des installations sous-utilisées, fléchage d’une partie du fonds vers les infrastructures portées par les opérateurs et organisation d’un déploiement national coordonné. Ces avancées doivent être consolidées afin de garantir un passage à l’échelle effectif, interopérable et ouvert de la filière. 1. Sécuriser le point de départ des délais applicables aux éco-organismes déjà agréés Plusieurs dispositions du projet de cahier des charges fixent des délais de mise en œuvre calculés « à compter de la date d’agrément » de l’éco-organisme. Or les éco-organismes actuellement agréés disposent déjà d’un agrément en cours. L’application littérale de ces dispositions pourrait ainsi conduire à faire courir certains délais à compter d’une date antérieure à l’entrée en vigueur du nouveau cahier des charges, voire à considérer certaines échéances comme déjà expirées au moment où les nouvelles obligations deviennent applicables. Cette situation crée une insécurité juridique et pourrait également fragiliser l’effectivité des nouvelles obligations. RVR demande : préciser expressément le point de départ des délais pour les éco-organismes titulaires d’un agrément en cours à la date d’entrée en vigueur du nouvel arrêté. Proposition de rédaction : « Pour les éco-organismes titulaires d’un agrément à la date d’entrée en vigueur du présent arrêté, les délais prévus par le cahier des charges à compter de la date d’agrément courent à compter de la date d’entrée en vigueur du présent arrêté, sauf lorsqu’une échéance spécifique est expressément prévue. » 2. Article 4.5 – Les 5% minimum pour le financement du développement des solutions et des infrastructure du réemploi : renforcer et sécuriser le financement 2.1 Porter progressivement le plancher de 5 % à 10 % d’ici 2030 Le maintien d’un plancher de 5 % constitue une base utile mais demeure insuffisant au regard des objectifs de déploiement national et des besoins d’investissement de la filière, ce d’autant que ce plancher est en réalité traité comme un plafond par les éco-organismes : sur la période 2023-2025, le taux de CA effectivement dédié au réemploi, après désengagements, est inférieur à 5%, soit en-deçà même du seuil réglementaire — loin d’être dépassé, ce plancher n’est aujourd’hui pas atteint. La composition de la dépense engagée renforce ce constat : sur le montant total mobilisé sur la période, l’essentiel a été orienté vers l’amorçage de l’offre, au profit essentiellement des metteurs en marché, tandis que les infrastructures de lavage réprésentent moins de 10 % de ce montant — et, pour les laveurs, sous forme d’avances remboursables plutôt que de soutien réel. Ce sous-investissement touche l’ensemble des briques d’infrastructure nécessaires au passage à l’échelle : les capacités de tri, indispensables au déploiement national, n’ont fait l’objet d’aucun investissement à ce jour ; les capacités de lavage, bien qu’engagées, restent sous-dimensionnées au regard des besoins ; les équipements de collecte en magasin sont eux aussi sous-financés ; et la constitution d’un parc d’emballages mutualisés, condition pourtant nécessaire à l’interopérabilité des boucles, doit également être couverte par ces investissements. Sans un relèvement du plancher de 5 % à 10 %, ces investissements structurels ne pourront être couverts, quel que soit par ailleurs le niveau des soutiens au fonctionnement. RVR demande : inscrire une trajectoire progressive portant le minimum consacré au développement du réemploi de 5 % à 10 % des contributions d’ici 2030. 2.2 Exclure les frais propres des éco-organismes des enveloppes réemploi Le fonds réemploi doit financer directement le développement de la filière. Les frais de personnel, de structure ou les prestations générales de conseil des éco-organismes ne doivent pas réduire les sommes disponibles pour les entreprises, opérateurs et infrastructures. RVR demande : préciser que ne sont pas comptabilisés au titre des enveloppes prévues aux 4.5 et 4.6 les frais de personnel, de structure et de fonctionnement propres à l’éco-organisme, ni les prestations générales de conseil, d’assistance ou d’audit qui ne sont pas directement rattachables à un projet opérationnel de réemploi. 2.3 Sécuriser le nouveau fléchage de 30 % vers les infrastructures des opérateurs RVR salue le fléchage d’au moins 30 % des financements vers un réseau d’infrastructures porté par des opérateurs de réemploi qui ne sont pas des metteurs en marché. Cette disposition peut devenir un levier majeur pour financer l’outil industriel mutualisé : collecte, tri, massification, contrôle qualité, lavage, stockage, logistique et traçabilité. RVR demande : définir explicitement la notion d’infrastructure de réemploi ; préciser que la notion de réseau n’impose ni un opérateur unique ni un portage national unique ; rendre éligibles les infrastructures portées par des opérateurs de réemploi, des fournisseurs de services ou des structures équivalentes, y compris lorsqu’elles sont territoriales, dès lors qu’elles contribuent au fonctionnement d’une architecture mutualisée et interopérable. 2.4 Garantir que le second 30 % finance les infrastructures, et non un dispositif global piloté par un EO Une même boucle ou un même dispositif de réemploi, qu’il soit national, régional ou local, peut mobiliser des financements du fonds réemploi au titre des deux fléchages prévus par le cahier des charges, dès lors que les dépenses financées répondent effectivement aux conditions propres à chacun d’eux. En particulier, les investissements dans des infrastructures peuvent relever du fléchage de 30 % consacré au développement d’un réseau d’infrastructures dès lors que celles-ci sont effectivement portées par des opérateurs de réemploi qui ne sont pas des metteurs en marché. RVR demande : de préciser si les deux fléchages de 30 % constituent des enveloppes distinctes et cumulatives et, le cas échéant, de préciser les règles applicables aux financements répondant simultanément aux deux critères. 2.5 Associer au plan national de déploiement une programmation financière chiffrée Le 4.5.2 prévoit l’élaboration d’un plan de déploiement national du réemploi, soumis pour accord au ministre chargé de l’environnement. Ce plan doit permettre d’organiser le passage à l’échelle du réemploi et d’assurer la cohérence du déploiement territorial des solutions et infrastructures. Pour être pleinement opérationnel et permettre au ministère d’apprécier la crédibilité de la trajectoire proposée, ce plan doit toutefois être assorti d’une programmation financière permettant de mettre en regard les objectifs de déploiement, les besoins correspondants et les financements mobilisables. Cette programmation est élaborée dans le cadre du plan national par les éco-organismes au titre de leurs responsabilités de financement, sur la base d’une évaluation objectivée des besoins de développement et de fonctionnement du dispositif. Lorsque la structure nationale prévue au 3.6 est mise en place, elle contribue à l’évaluation et à l’actualisation de ces besoins au titre des fonctions et ressources communes qui lui sont confiées. RVR demande : prévoir que le plan national de déploiement comporte une programmation financière pluriannuelle chiffrée, distinguant les besoins liés au développement des solutions et infrastructures et les besoins liés à leur fonctionnement, ainsi que les financements prévus respectivement au titre des 4.5 et 4.6. Cette programmation doit permettre d’identifier les éventuels écarts entre les moyens disponibles et ceux nécessaires à l’atteinte des trajectoires et objectifs de réemploi. Elle est élaborée par les éco-organismes dans le cadre du plan national et, lorsque la structure nationale prévue au 3.6 est mise en place, actualisée en associant celle-ci à l’évaluation des besoins relevant des fonctions et ressources communes qui lui sont confiées 2.6 Prévoir une gouvernance nationale multipartite des fonctions et ressources communes du dispositif de réemploi Le déploiement d’un système national de réemploi nécessite que certaines fonctions et ressources communes soient définies et administrées dans un cadre partagé : référentiels communs, emballages standards, interopérabilité, traçabilité et échanges de données, mécanismes de compensation, indicateurs de suivi et, plus largement, règles nécessaires au fonctionnement harmonisé du dispositif. Ces fonctions communes doivent pouvoir être organisées à l’échelle nationale sans pour autant imposer un modèle unique d’organisation des opérations de réemploi. Le dispositif doit notamment préserver la possibilité pour la structure de recourir elle-même à des opérateurs. RVR demande :
-  que le plan de déploiement national identifie précisément les fonctions et ressources communes nécessaires au fonctionnement harmonisé et interopérable du système ;
-  qu’il prévoie les conditions dans lesquelles leur définition, leur administration et leur gestion peuvent être confiées à une structure nationale de droit privé à but non lucratif et à gouvernance multipartite ;
-  que les règles de gouvernance de cette structure assurent une représentation équilibrée des différentes parties prenantes, notamment des metteurs en marché, distributeurs et opérateurs du réemploi ;
-  que cette gouvernance garantisse l’indépendance de la structure dans l’exercice des missions qui lui sont confiées, ainsi que des conditions d’accès objectives, transparentes et non discriminatoires ;
-  que cette organisation permette la coexistence de plusieurs modalités opérationnelles, notamment le recours direct par la structure à des opérateurs ;
-  que les financements consacrés aux fonctions communes soient identifiés distinctement des soutiens aux opérations de réemploi, afin de garantir la lisibilité de l’utilisation des financements.

Polyvia partage l’objectif de renforcer la circularité des emballages plastiques et de faire de la REP un levier de progrès. Elle souligne toutefois que la transformation attendue dépasse la seule organisation de la fin de vie et ne peut reposer sur la REP seule : elle suppose également des politiques industrielles, des investissements, une demande durable de matières recyclées et une mobilisation coordonnée de toute la chaîne de valeur. Cette ambition nécessite une méthode à la hauteur de la transformation attendue. Le projet introduit des mécanismes financiers et opérationnels très structurants alors que plusieurs éléments indispensables restent à consolider : stratégie 3R 2026-2030, diagnostics territoriaux, méthodologies relatives à la définition des emballages inutiles ou excessifs, modèles économiques du réemploi et articulation complète avec le PPWR et ses futurs textes d’application. Polyvia demande un cadre plus lisible, transparent et efficace, permettant d’orienter les financements vers les leviers qui contribuent réellement aux objectifs, tout en préservant la capacité d’investissement et la compétitivité des fabricants et transformateurs français et européens. L’intégration de MPR reste insuffisamment exprimée. En parallèle, un travail doit être engagé avec les metteurs en marché pour soutenir un schéma d’économie circulaire européen. Bien que ce chantier ait été évoqué lors de nos échanges de juillet 2026, il n’a pas encore été engagé et les objectifs d’intégration, indispensables à la réussite du Plan, restent insuffisamment exprimés. La réussite du nouveau cahier des charges suppose quatre conditions : respecter le bon séquencement réglementaire, objectiver les choix financiers, soutenir l’intégration de MPR et garantir que chaque arbitrage repose sur une performance environnementale démontrée, tous matériaux confondus. 1. Revoir la méthode et le calendrier pour disposer d’un cahier des charges stable, cohérent et juridiquement sécurisé Le projet intervient alors que la stratégie 3R 2026-2030, plusieurs diagnostics et des textes européens structurants restent à finaliser, tout en annonçant déjà de nouvelles révisions. Polyvia demande un séquencement cohérent et une révision consolidée, afin d’éviter des dispositifs transitoires successifs et de donner aux entreprises la visibilité nécessaire pour programmer leurs investissements. Cette demande ne doit pas retarder l’action : les leviers consensuels d’amélioration de la collecte et du tri doivent être activés sans attendre. 2. Conditionner les modulations et les soutiens à des analyses transparentes de proportionnalité et d’efficience Le projet crée des pénalités pouvant atteindre 200 %, une compensation pouvant aller jusqu’à 0,15 euro par emballage réemployable et de nouvelles enveloppes de soutien, sans rendre suffisamment lisibles les hypothèses qui fondent ces montants. Dans la continuité de sa contribution au Plan Plastique, Polyvia demande de partager les études d’impact, les coûts de référence, le modèle de financement global et les résultats attendus, afin de garantir l’efficacité environnementale des dépenses et la compétitivité de la filière française et européenne. 3. Garantir la neutralité entre matériaux et imposer une évaluation environnementale complète Réduction, petits contenants, emballages inutiles ou excessifs, substitution et réemploi doivent être examinés pour tous les matériaux, à service rendu équivalent et selon des méthodes scientifiques et objectivées. La qualification d’un emballage comme évitable, optimisable, repensable ou nécessaire doit reposer sur une méthodologie objective, transparente et partagée avec l’ensemble de la chaîne de valeur. Compte tenu de ses conséquences industrielles, cette méthodologie ne peut être élaborée par les seuls éco-organismes et metteurs en marché. La réflexion autour des petits contenants devrait s’inscrire elle aussi dans cette méthode. Enfin, l’existence d’une solution ou d’un standard, par exemple une gamme réemployable déjà disponible en verre qui se substituerait aux emballages à usage unique, ne doit pas suffire à orienter les choix si sa meilleure performance environnementale n’est pas démontrée dans les conditions réelles d’usage. 4. Construire le réemploi comme une stratégie industrielle Le réemploi est une transformation systémique qui suppose des standards adaptés, des investissements, des capacités de lavage, des boucles logistiques, des taux de retour suffisants et des modèles économiques robustes. Des soutiens inscrits dans le seul cahier des charges ne peuvent, à eux seuls, tenir lieu de stratégie industrielle. Polyvia demande une trajectoire pluriannuelle co-construite avec les transformateurs, fondée sur des analyses environnementales et économiques transparentes et ouverte aux solutions dans les différents matériaux. 5. Mobiliser prioritairement les leviers complémentaires à la consigne, avec une approche territorialisée Polyvia soutient la mobilisation urgente et coordonnée de l’écoconception, de la collecte hors foyer, de la tarification incitative, de l’amélioration du tri et de la modernisation des infrastructures. Les diagnostics régionaux et les contrats de performance doivent permettre d’identifier, territoire par territoire, les combinaisons de leviers les plus efficaces. Les diagnostics régionaux devraient être lancés sans attendre, indépendamment des travaux de mise à jour du cahier des charges. Leur financement doit être explicité et dimensionné au regard des besoins réels, avant toute décision sur une consigne susceptible de modifier l’équilibre de la collecte sélective. 6. Optimiser la pénalité fondée sur le recyclage effectif et clarifier son articulation avec les autres mécanismes de la REP Le recyclage effectif dépend de l’écoconception, mais également de la collecte, du geste de tri, des infrastructures, des capacités industrielles et des débouchés. Le cahier des charges prévoit déjà des pénalités relatives à la recyclabilité, des soutiens à l’écoconception et des financements destinés à améliorer la collecte et le tri. Polyvia soutient le renforcement de l’écoconception vers 100 % d’emballages plastiques recyclables et demande que cette nouvelle pénalité, l’affectation de ses recettes et son articulation avec ces dispositifs soient clairement exposées. Le mécanisme doit améliorer l’efficience du financement de l’atteinte des objectifs, sans créer de doubles pénalisations ou de doublons de financement, ni brouiller la lisibilité du niveau global des éco-contributions. 7. Rappeler les objectifs de réintégration de MPR et renforcer la représentation directe des transformateurs La production de matières recyclées ne suffit pas : des objectifs de réincorporation et une demande durable de MPR européennes sont indispensables pour assurer la viabilité économique du modèle, sécuriser les investissements et répondre à l’ambition de souveraineté portée par les pouvoirs publics. Les fabricants et transformateurs doivent être directement associés aux méthodologies et décisions qui détermineront leurs choix technologiques, leurs coûts et leurs investissements. Les objectifs d’incorporation doivent être directement inscrits dans le cahier des charges et l’arrêté du 5 septembre 2025 clairement repris. Conclusion Polyvia soutient les objectifs d’amélioration de la circularité, de développement d’un réemploi performant et de progression de la collecte et du recyclage. Le cahier des charges peut constituer un levier puissant, sans pouvoir porter à lui seul l’ensemble de la transformation industrielle. Sa réussite suppose un calendrier cohérent, des analyses transparentes, une approche environnementale multimatériaux et une articulation avec les politiques industrielles et les objectifs de réincorporation de MPR européennes. Polyvia propose donc une révision consolidée après publication de la stratégie 3R et réalisation des diagnostics et études nécessaires. Dans l’intervalle, les leviers complémentaires à la consigne doivent être activés prioritairement, au moyen de plans territoriaux et de soutiens dimensionnés selon les besoins réels. Les transformateurs doivent enfin être directement associés aux méthodologies et aux décisions qui structureront l’avenir des emballages. Cette méthode permettra de concilier ambition environnementale, efficience des financements, compétitivité industrielle, réincorporation de MPR européennes et souveraineté.

Introduction

La Fédération prend acte du texte dans son ensemble car il reprend les principes de la stratégie 3R définie pour 2030.

La Fédération souhaite attirer l’attention sur les principaux points suivants :
- Forte opposition à l’option d’opérationnalité des éco-organismes dans les activités de tri, en raison des conséquences potentielles sur l’organisation industrielle de la filière ;
- la nécessité de renforcer la prise en compte de la recyclabilité effective des emballages dans les dispositifs de primes et pénalités ;
- l’association des opérateurs et des membres du COTREP aux travaux de définition de la recyclabilité des emballages ;
- la mise en œuvre effective des dispositifs destinés à soutenir l’incorporation de matières recyclées et à renforcer les débouchés des matières premières issues du recyclage ;
- la recherche d’une cohérence accrue entre les dispositions relatives au réemploi, les réalités opérationnelles de la filière et le cadre réglementaire européen ;
- la priorité à donner à l’amélioration de la collecte sélective et du geste de tri pour tous les emballages, plutôt qu’à la réouverture de réflexions sur la consigne pour recyclage ;
- la garantie d’une mise en œuvre complète et homogène des leviers d’amélioration de la collecte sur l’ensemble du territoire ;
- un soutien aux leviers de performance de collecte identifiés par l’ADEME et à leur déploiement homogène sur l’ensemble du territoire.

Ajout des primes et des pénalités (2.2.2)

De manière générale, FEDERREC salue l’instauration de ces pénalités. Nous recommandons une évaluation intermédiaire en 2028 afin de mesurer leur impact sur les comportements des metteurs en marché et les ajuster en conséquence pour améliorer leur efficacité.

Nous estimons également que l’efficacité des éco-modulations dépendra moins du niveau absolu des contributions que de leur structure, de leur lisibilité et de l’affectation effective des recettes. Nous recommandons donc une modulation suffisamment granulaire, différenciée selon le matériau, la résine, le format, la recyclabilité et les performances effectivement observées.

De plus, une modulation uniforme applicable à l’ensemble des plastiques ne paraît pas adaptée. Les emballages bénéficiant de filières matures, notamment certaines bouteilles en PET, doivent être distingués des formats dont les filières restent en développement, tels que les films, housses, plastiques souples et emballages multicouches. Pour ces derniers, les pénalités devraient être accompagnées d’un soutien au développement des capacités de collecte, de tri et de recyclage, afin de garantir la cohérence entre le signal-prix et les solutions opérationnelles disponibles.

La fédération recommande également d’assurer une traçabilité transparente de l’utilisation des recettes générées par les éco-modulations. Leur affectation aux opérations de collecte, de tri, de recyclage, d’accompagnement technique et de recherche et développement devra être documentée, avec un suivi des investissements réalisés et des performances obtenues par matériau et par format.

Pénalités relatives à la réduction (2.2.2.1)

FEDERREC soutient la mise en place de pénalités applicables aux emballages inutiles ou excessifs. Toutefois, la recyclabilité effective des emballages doit être intégrée dans les critères d’évaluation afin d’éviter les effets de substitution vers des emballages plus difficiles à recycler. Cela permettrait de renforcer le lien entre emballage inutile ou excessif et recyclabilité. FEDERREC recommande donc l’intégration de critères techniques de recyclabilité dans la méthodologie de définition des emballages inutiles ou excessifs.

Pénalités relatives au recyclage (2.2.2.3)

La fédération soutient la mise en place de pénalités applicables aux emballages dont le taux de recyclage est insuffisant. En effet, la France est soumise tous les ans à une taxe plastique qui pénalise de 800€/T la tonne non recyclée par rapport aux objectifs européens fixés par le règlement Emballages PPWR. Les emballages non recyclables représenteront donc une charge financière pour la France car les leviers supplémentaires pour améliorer la collecte seront inefficaces sur ces emballages qui seront ensuite réorientés en refus. Dans une stratégie d’amélioration des performances de recyclage, il est donc primordial d’écarter de la mise en marché les emballages non valorisables.

Nous regrettons cependant que la méthodologie définissant la recyclabilité des emballages soit définie par les seuls éco-organismes quand l’expertise du terrain appartient aux opérateurs. Nous demandons une précision indiquant que les représentants des opérateurs et que les membres du COTREP soient associés à ces travaux.

Prime à l’incorporation des matières recyclées (2.2.2.4)

FEDERREC rappelle que ce dispositif est indispensable pour relancer la demande des matières premières françaises issues du recyclage, qui subissent une forte concurrence de la part de matières importées d’Asie dont le prix est 3 à 5 fois moins cher que celui du marché européen. Nous rappelons l’urgence de la mise en place effective de cet arrêté par les éco-organismes concernés qui renforcera les débouchés pour les matières premières recyclées françaises.

Modifications apportées au réemploi (4)

FEDERREC est satisfaite des précision sur les modalités de financement des coûts du réemploi, sans pourvoi de la part des éco-organismes et du renforcement des soutiens pour le réemploi. Ces modifications sont en cohérence avec les trajectoires de réduction, de réemploi et de recyclage avec les objectifs règlementaires pour 2026-2030 et doivent également être cohérente avec les obligations liées au règlement européen 2025/40 relatif aux emballages et aux déchets d’emballages.

FEDERREC salue l’inscription d’un minimum de soutiens au réemploi, à savoir « au moins » 5% des écocontributions au réemploi, ce qui n’est donc pas limitatif.

Nous soutenons également l’orientation de 30% des financements à destination d’opérateurs du réemploi hors metteurs en marché, pour développer un réseau d’infrastructures. Cette exclusion est essentielle pour préserver une concurrence légale, car les metteurs en marché sont des éco-organismes adhérents (et donc juges et partis), tout en soutenant des plus petits opérateurs du réemploi qui ont besoin de soutiens financiers concrets.

Concernant le point 4.5.2, FEDERREC souligne qu’il est essentiel que le déploiement d’un dispositif de réemploi à l’échelle national se fasse en cohérence des dispositifs existants, pour ne pas casser des logistiques déjà en place et des systèmes fonctionnels.

La fédération rappelle également que le règlement européen sur les emballages (PPWR) exempte les cartons des objectifs de réemploi. Par conséquent, la fédération demande que cette exemption soit clairement appliquée dans le cadre de la REP EMPG pour éviter tous signaux contradictoires avec la réglementation européenne.

Enfin, FEDERREC alerte sur la mise en place d’une potentielle opérationnalité de l’éco-organisme, comme écrit au point 7. Conformément à l’avis de l’ADLC de 2012, la fédération rappelle que l’opérationnalité ne doit être mise en place dans l’unique cas où aucun dispositif ne préexiste, et qu’elle doit rester temporaire. FEDERREC recommande donc de restreindre l’opérationnalité aux territoires ne disposant pas de systèmes de réemploi, et de limiter l’opérationnalité à la durée restante de l’agrément.

Etudes (5.1)

Etude relative à la collecte pour recyclage (5.1.5)

FEDERREC souhaite qu’il soit précisé que l’étude porte bien sur les emballages ménagers tous matériaux.

La fédération voit en effet un parallèle avec l’étude réalisée par l’ADEME pour Eurostat sur les taux de recyclage des emballages plastiques. Il est primordial que l’ADEME reste l’unique pilote de cette étude.

Etudes relatives à la collecte des bouteilles plastiques pour boisson à usage unique (5.1.6)

Les efforts de la filière doivent prioritairement se concentrer sur l’amélioration de la collecte des emballages ainsi que sur le développement des débouchés pour les matières premières recyclées, leviers essentiels pour atteindre les objectifs de recyclage.

Dans ce contexte, FEDERREC considère que l’engagement de nouveaux travaux sur le sujet ne seraient pas justifiés. Si toutefois une étude devait être réalisée, la fédération demande à ce qu’elle ait lieu sous l’égide de l’OCA et que FEDERREC soit associée à ces travaux.

Dispositions relatives à la collecte et au tri s’appliquant aux collectivités locales (5.2)

Contrat individualisé pour l’atteinte des objectifs (5.2.1.1.b)

FEDERREC salue l’intégration des leviers identifiés par l’ADEME dans le scenario sans consigne. Nous soulignons l’importance de ces leviers qui amélioreront la collecte de l’ensemble des emballages ménagers, et pas uniquement des bouteilles pour boisson et des canettes. Ces leviers sont approuvés par la profession car ils s’accordent parfaitement au dispositif des extensions des consignes de tri, pour lesquelles nos entreprises et les collectivités ont investi 4 milliards € dans la modernisation des centres de tri de collecte sélective (35M€ par centre de tri). Nous rappelons cependant qu’il est indispensable d’appliquer l’intégralité de ces leviers sur l’ensemble du territoire si nous souhaitons obtenir des résultats concluants.

Les évolutions proposées ne doivent pas remettre en cause le principe fondamental d’un geste de tri unique et harmonisé sur l’ensemble du territoire national, facteur essentiel de lisibilité pour les citoyens et de performance pour la filière.

FEDERREC considère que les contrats individualisés doivent être construits en associant les entreprises de gestion de déchets qui disposent d’une connaissance opérationnelle indispensable des performances locales, que ce soit sur la définition de leviers de collecte ou de tri. Par ailleurs, les mécanismes d’arbitrage en cas de désaccord entre la collectivité locale et l’éco-organisme doivent être clairement définis.

La fédération prend note que la rédaction du cahier des charges laisse la porte ouverte à d’autres leviers que ceux cités. Nous approuvons le principe de laisser la liberté aux collectivités de déployer des leviers innovants pour améliorer la collecte. Cependant, cette rédaction ne doit en aucun cas être une opportunité de mettre en place une consigne pour recyclage des bouteilles pour boisson et des canettes.

Enfin, FEDERREC alerte sur la mise en place de leviers de collecte dédiés aux fibreux. En effet, dans un contexte où CITEO assume publiquement la possibilité de « de redessiner l’organisation de la collecte autour de quatre flux distincts » dont des points d’apport dédiés aux cartons et papiers , qui ne seraient plus acceptés dans le bac jaune, la fédération s’oppose à tout levier de collecte remettant en cause le geste de tri unique sur le territoire et qui serait contradictoire aux extensions des consignes de tri.

Possibilité de prise en charge des opérations de tri : mesure spécifique relative au centre de tri (5.2.1.5)

La fédération se questionne sur les raisons qui ont poussé l’administration à ouvrir cette option. En effet, l’opérationnalité des éco-organismes ne peut être justifiée que par des défaillances. Or il n’existe à ce jour aucun élément qui prouverait un défaut de performance lié au fonctionnement intrinsèque des centres de tri. La fédération n’a été conviée 0 aucun groupe de travail relevant de la performance des centres de tri alors que les opérateurs que nous représentons sont les premiers concernés. Si de telles discussions ont eu lieu, FEDERREC conteste la méthode et toute conclusion qui démontrerait une défaillance au niveau des centres de tri de collecte sélective.
FEDERREC s’oppose au projet de transfert partiel de la responsabilité du tri aux éco-organismes. La possibilité donnée aux éco-organismes de prendre en charge les opérations de tri ne répond pas à la principale difficulté identifiée au sein de la filière, qui concerne la collecte des emballages plastiques. Alors que la REP EMPG démontre des résultats globalement satisfaisants, cette évolution risque de fragiliser un dispositif globalement efficace.

Sur la base de l’expérience du Flux Développement, c’est-à-dire d’une bascule progressive d’une « option d’opérationnalité » à une exclusivité totale du sur-tri et de la propriété du flux développement, au profit des éco-organismes, FEDERREC alerte sur cette nouvelle remise en cause d’une caractéristique fondamentale de la filière emballages ménagers, une nouvelle fois « par petite touche » sans stratégie industrielle globale, construite et partagée. Cette perpétuelle renégociation doit laisser la place à une concertation méthodique et une stabilisation de la trajectoire industrielle.
En ouvrant la voie à un élargissement du quasi-monopole actuel de CITEO sur de nouvelles activités, cette évolution majeure soulève de sérieuses préoccupations pour les membres de FEDERREC :

Sur les marchés du tri :
- Concurrence déloyale par un acteur dépourvu d’impératif de rentabilité pour ses centres de tri. Sur leurs territoires d’implantation, les entreprises privées pourraient voir s’implanter un acteur proposant à leur client collectivité une prestation facialement gratuite car financée à 100% par les éco-contributions.
- Pouvoir de négociation déséquilibré sur les prix de vente des prestations de tri, avec un risque de dégradation de la rentabilité des activités.
- Les industriels privés du tri ne peuvent que s’interroger sur la perspective d’un glissement vers une compétence exclusive des éco-organismes sur le marché du tri de la collecte sélective, comme cela fut le cas pour le marché du Flux Développement. Ceci entraînerait des conséquences industrielles et territoriales néfastes, avec une réduction du nombre de centres de tri sur le territoire, la constitution d’un monopole au bénéfice des éco-organismes avec les dérives associées en termes d’abus de position dominante et la destruction d’emplois locaux. Ces préoccupations avaient d’ailleurs été relevées par l’Autorité de la concurrence (ADLC) qui, dans son avis du 16 juin 2022, avait considéré que l’exclusivité accordée aux éco-organismes ne pouvait être justifiée que de manière temporaire, dans le cadre de la structuration des activités de reprise et de recyclage. L’autorité recommandait d’insérer une disposition empêchant la pérennisation de cette exclusivité au-delà de la fin de la période d’agrément, soit 2029, ce qui n’a pas été fait. Aujourd’hui, l’intervention opérationnelle des éco-organismes sur ce flux mature n’est plus justifiée et persiste pour autant.
- Dans la continuité de l’avis de l’ADLC, FEDERREC souligne que les activités de tri de la collecte sélective sont des activités industriellement matures, auquel le libre marché sait répondre, avec des offres nombreuses, concurrentes, compétitives. Le recours à l’opérationnalité ne se justifie d’aucune manière.

Sur les marchés du recyclage :
- capacité de négociation disproportionnée sur les prix de vente des matières triées, tirés vers le haut, avec un risque de dégradation additionnelle de la compétitivité des matières recyclées.

Créant ainsi des incertitudes sur les approvisionnements et les modèles économiques des acteurs, menaçant l’industrie du recyclage : incertitude sur la continuité d’approvisionnement des centres de tri et des installations de régénération.

Sur le fond, les industriels s’interrogent sur la pertinence de cette mesure en termes d’amélioration des performances économiques et environnementales, et de robustesse de la gouvernance :
- Concernant les collectivités, cela ne conduirait qu’à une réduction de coût très partielle : près de 60% du coût brut de la collecte sélective resterait à leur charge. D’autre part, elles garderaient la responsabilité des mauvaises performances et resteraient perçues comme responsables du geste de tri insuffisant des citoyens, et donc des mauvaises performances de la REP sur les emballages plastiques, ce qui les soumettrait à de potentielles pénalités financières.
- Pour les pouvoirs publics, ce transfert ferait peser un risque de contre-performance environnementale, car les éco-organismes risquent de concentrer leurs efforts sur l’optimisation des coûts de tri, au détriment des activités de prévention, réduction et éco-conception qui devrait être le cœur d’activité.
- Du point de vue des metteurs en marché, ces derniers passeraient d’un système REP qui prend en charge 80% des coûts théoriques optimisés, à une obligation de couvrir 100% des coûts annuels réels. Cette augmentation des coûts supportée par les metteurs en marché (sans aucun doute répercutée sur les consommateurs) ne serait pas pour autant associée à l’augmentation de la performance car le cœur du problème réside dans la collecte et du bon geste de tri du citoyen.

Enfin, FEDERREC rappelle que les entreprises privées de la filière du tri disposent déjà de solutions pour les collectivités qui ne souhaitent ou ne peuvent investir dans des outils de tri :
- Des contrats de prestation de tri privé - Avec 30 centres de tri privés (soit un quart du parc existant et un milliard d’investissement initial, régulièrement augmenté) les entreprises représentées par FEDERREC sont en mesure de proposer des prestations sans aucun investissement.
- Les contrats de délégations de service public – Ce modèle de contractualisation permet aux collectivités de ne pas porter de charge d’investissement, tout en conservant la propriété finale de l’outil industriel en fin de contrat.

Ces deux solutions sont bien connues et largement utilisées par les collectivités, y compris de grandes métropoles urbaines.

De plus, la récente incapacité de CITEO à gérer les tonnes du flux développement dans un contexte défavorable, et ce malgré les mises en garde des opérateurs, pose question. En effet, confronté aux mêmes difficultés que les opérateurs sur l’ensemble des flux d’emballages ménagers plastiques (incendies, restrictions d’exportations, difficultés à trouver des transporteurs), CITEO n’a plus collecté les tonnes triées par les centres de tri pendant des mois. Cela met en danger les installations qui se mettent en porte à faux vis-à-vis des DREALS pour cause de surstockage, et accentue les risques d’incendies sur les sites. Fort de ce constat, FEDERREC remet en doute la pertinence d’étendre le périmètre de l’opérationnalité des éco-organismes sur la REP EMPG.

Soutiens à la progression de performance pour les emballages plastiques et aluminium (5.2.5)

Nous soutenons la proposition de création de ces soutiens qui inciteront financièrement les collectivités à mettre en place les leviers de collecte complémentaires.

Compte tenu du temps d’élaboration par l’OCAPEM ainsi que du temps de délibération des collectivités, le délai ne semble pas tenable. Une signature à partir du 30/09/27 est davantage réaliste.

Si l’introduction de ce nouveau levier est favorablement accueillie et rejoint les demandes de la filière, la détermination d’une enveloppe fixe et minimum correspond à une augmentation de charge pour la filière sans évaluation préalable. Par ailleurs, l’enveloppe complémentaire définie par l’ADEME apparait non ciblée, ne repose sur aucun critère, ni transparence de calcul, ce qui constitue une incertitude financière importante pour la filière.

Il apparait donc suffisant de prévoir un financement de ces contrats grâce au mécanisme des soutiens non dépensés afin de laisser une souplesse d’engagements financiers par la filière selon les besoins des collectivités locales et les périodes d’investissements cohérentes.

Malgré la pertinence des leviers prévus par le contrat individualisé, Citeo tient à rappeler qu’il ne permettra pas à lui seul d’atteindre les objectifs de collecte et de recyclage de la filière. Une réflexion collective doit être enclenchée d’ici à la fin de la période d’agrément pour identifier des leviers complémentaires.

Le chapitre dédié au financement annuel du contrat individualisé doit être modifié en conséquence afin de prévoir la mobilisation des soutiens non dépensés et la suppression d’un montant complémentaire défini par l’ADEME.

Le projet de texte prévoit que l’enveloppe permet notamment de financer des soutiens à l’investissement couvrant 80% des coûts supportés par la collectivité.

Citeo rappelle que les éco-organismes ne financent pas les couts réels mais des coûts optimisés. Une telle mention ne permet pas un pilotage financier de l’enveloppe par l’éco-organisme. Cela créerait un risque de dilution rapide de l’enveloppe et une absence d’équité entre les
collectivités.

Citeo propose que « 80% des coûts supportés par la collectivité » soit remplacé par « 80% des dépenses éligibles validées par l’éco-organisme ».

5.2.1.2. Couverture des coûts de référence d’un service public optimisé de gestion des déchets d’emballages ménagers, imprimés papiers et papiers à usage graphique

Le projet de texte prévoit que le calcul des coûts de référence est actualisé annuellement par l’ADEME selon les modalités définies dans la note pour l’actualisation des enveloppes dans le cadre d’un service optimisé de collecte et de tri.

Compte tenu de l’importance de cette actualisation, Citeo demande que ces travaux fassent l’objet d’une consultation des éco-organismes et des associations de collectivité territoriale ;

Citeo demande que soit précisé qu’à compter de 2029, si les éco-organismes pourvoient au tri, les couts du tri réalisés par ces derniers sont déduits des couts de référence au même titre que la reprise titulaire des refus.

5.2.1.5 Possibilité de prise en charge des opérations de tri : mesure spécifique relative au centre de tri

Le projet de texte prévoit qu’à partir du 1er janvier 2029, lorsqu’une collectivité lui en fait la demande, l’éco-organisme est tenu de pourvoir aux opérations de tri des déchets d’emballages et des papiers graphiques relevant de son périmètre.

Citeo alerte sur le fait que cette opérationnalité doit s’inscrire dans le cadre d’un véritable projet à échelle industrielle - et non d’une logique au cas par cas - permettant d’améliorer la performance environnementale, d’optimiser les coûts et d’harmoniser les pratiques.

En lieu et place de ces dispositions, Citeo propose que des groupes de travail soient mis en place pour échanger sur les modalités de mise en œuvre d’un pourvoi sur le tri par les éco-organismes. Ces groupes de travail pourraient réunir les éco-organismes, les représentants des collectivités locales et les pouvoirs publics.

5.2.2.2. Possibilité de prise en charge de la gestion des emballages ménagers d’imprimés papiers et de papiers graphiques

Le projet de texte prévoit, dans le cadre des dispositions relatives à l’Outre-mer, que l’éco-organisme est tenu de pourvoir à la gestion des déchets d’emballages ménagers, d’imprimés papiers et papiers à usage graphique relevant de son grément ainsi qu’à la gestion des déchets d’emballages professionnels en carton lorsqu’une collectivité territoriale compétente.

Citeo attire l’attention sur la nécessité, dans le cadre de la compensation entre les REP emballages ménagers et emballages professionnels, de prendre en compte le coût des pourvois dans les territoires d’Outre-mer. En effet, la compensation de ces cartons professionnels collectés en Outre-mer ne peut être réalisée sur la base du TUS.

Citeo appelle à la prise en compte des coûts représentés par les pourvois dans le cadre de la compensation des cartons professionnels collectés par les collectivités locales.

5.2.3 Taux d’acquittement pour le calcul des tonnages soutenus d’imprimés papiers et papiers à usage graphique
Le projet de texte prévoit que l’éco-organisme transmet au ministère pour avis une proposition e taux d’acquittement au plus tard le 30 mai de l’année N.

Pour des raisons de disponibilité des données nécessaires au calcul, Citeo demande que la date de transmission soit fixée au 30 juin de l’année N.

5.2.4.1 Soutiens financiers au titre du recyclage

a) Tarif unitaire de soutien à la collecte sélective et au tri

Le projet de texte prévoit que les standards papier-carton en mélange à trier et papier-carton mêlés tries se voient par défaut appliquer un taux conventionnel de présence des papiers graphiques de 47%.

Citeo attire l’attention sur le fait que le taux de 47% correspond aux soutiens versés en 2026 (tonnage 2025).

Citeo propose que la rédaction se limite à la révision annuelle d’ores et déjà prévue (pas de mention du taux) afin de ne pas figer un seuil susceptible d’évolutions.

b) Soutien complémentaire à la performance par matériau

Le projet de texte indique que la performance de la collectivité est évaluée sur la base de son gisement local déterminé à partir des résultats des caractérisations.

Citeo s’interroge sur les modalités de calcul prévues pour analyser cette performance.

La reconstitution du gisement local doit, outre les caractérisations, prendre en compte la part des emballages et papiers contenus dans les refus de tri.

Par ailleurs, Citeo s’interroge sur les éléments explicatifs des seuils bas et haut de performance définis pour chaque matériau.

Citeo appelle à la définition d’un cadre précis d’application des règles pour ces modalités de soutien, notamment via une note méthodologique de l’ADEME. Il convient notamment de préciser les taux devant être pris en compte pour ce calcul.

5.3.2.1 Collectivités territoriales et leurs groupements en charge des opérations de nettoiement et de la propreté de l’espace public

Le projet de texte ajoute une clause d’actualisation des coûts de nettoiement sur proposition de l’ADEME.

Citeo identifie un risque pour les éco-organismes quant à une actualisation qui serait opérée en chambre et dont l’impact financier pourrait être significatif sur les soutiens à verser. Citeo souhaite ainsi être associée aux travaux d’actualisation des coûts.

Citeo demande de préciser que des comités de pilotages seront organisés en lien avec les éco-organismes.

5.4 Reprise sans frais des déchets d’emballages ménagers, imprimés papiers et papiers à usage graphique issus de la consommation nomade hors foyer hors périmètre des collectivités

Le projet de texte instaure un nouvel objectif annuel de 100Kt d’emballages recyclés à partir de 2029.

Citeo alerte sur le caractère inatteignable de cet objectif dans le délai imparti et ce, au regard de plusieurs facteurs. Premièrement, et selon les travaux menés par Citeo en coordination avec l’ADEME, le gisement hors foyer s’élèverait à hauteur de 160 KT (59 KT hors foyer nomade et 101 KT hors foyer à table). Ainsi, un objectif de 100KT d’emballages recyclés correspond à 60% du gisement total à capter d’ici seulement trois ans. Deuxièmement, en coordination avec les pouvoirs publics, le dispositif de reprise proposé par Citeo est en cours de déploiement au niveau national et doit connaitre une montée en puissance progressive sur plusieurs années.

Enfin, Citeo rappelle que les détenteurs parviennent difficilement à isoler le flux hors foyer des autres déchets, y compris pour le flux des emballages professionnels, rendant ainsi la traçabilité et donc l’évaluation des tonnages collectés et recyclés extrêmement compliquée.

Citeo demande qu’avant toute inscription d’un objectif de recyclage les hypothèses et gisements ayant permis de déterminer cette trajectoire soient
soumis aux parties prenantes ou un comité de pilotage dédié afin d’en assurer le caractère robuste et opposable.

5.5.1 Compensation des coûts résultant de la gestion des emballages ménagers collectés auprès des professionnels

Compte tenu du démarrage effectif de la REP emballages professionnels reporté au 1er janvier 2027, il convient de modifier la dernière phrase comme suit : « Par dérogation aux dispositions précédentes, pour l’année de démarrage, aucun acompte n’est versé en année n et le solde annuel est versé au plus tard le 30 juin de l’année N+1 ».

5.5.2 Compensation des coûts résultants de la gestion des emballages professionnels en carton collectés par les collectivités locales en charge du service public de gestion des déchets

Le projet de texte prévoit que la compensation financière se matérialise par le montant du tarif unitaire de soutien à la collecte et au tri.

Citeo souhaite que la compensation financière soit égale au produit de la quantité de déchets par un cout forfaitaire ne pouvant être supérieur au tarif unitaire de soutien afin de tenir compte des situations dans lesquelles la collectivité locale a transféré la responsabilité du tri à un éco-organisme ou lorsque les flux de cartons professionnels collectés par le SPPGD ne passent pas par une chaîne de tri.

De plus, de manière à éviter toute distorsion de concurrence avec les opérateurs privés réalisant des collectes dédiées de cartons et qui bénéficieront uniquement d’un soutien à la traçabilité, Citeo propose de préciser que le soutien sera cantonné à celui prévu par le cahier des charges des emballages professionnels.

Au regard des coûts que sollicite la réalisation de caractérisations, il apparaît également raisonnable de proposer que celle-ci ait lieu tous les deux plutôt qu’annuellement.

Citeo demande que le périmètre des emballages professionnels en carton soit explicite dans le texte et propose de compléter au 1er alinéa à la suite « des déchets des emballages professionnels » le mot « carton ».

Proposition de rédaction : « Cette compensation financière applicable à compter du 1er janvier 2027 est égale au produit de la quantité (en masse) de déchets d’emballages professionnels en carton collectés par les collectivités locales dans le cadre de la filière à responsabilité du producteur des emballages ménagers par un coût forfaitaire ne pouvant être supérieur au montant du tarif unitaire de soutien à la collecte et au tri défini au 5.2.4.1.
Les cartons professionnels collectés dans le cadre d’une collecte dédiée du service public par les collectivités seront soutenus à hauteur du soutien collecte et traçabilité indiqué dans le cahier des charges des emballages professionnels. »

Citeo propose que la réalisation des caractérisations soit réalisée tous les deux ans.

6. Dispositions relatives au recyclage des emballages ménagers, papiers imprimés et papiers à usage graphique

6.1.2.2. Standards expérimentaux

Le projet de texte ne prévoit pas de procédure quant à la pérennisation d’un standard expérimental.

Citeo appelle à ce que les modalités attendues pour la pérennisation d’un tel standard soient spécifiées. Il s’agirait notamment que ces dernières fassent l’objet d’une proposition conjointe de l’organisme coordonnateur.

6.4 Modalités de la reprise et du recyclage par l’éco-organisme du standard matériau plastique simplifié

Le cahier des charges prévoit que le coût correspondant à la prise en charge par l’éco-organisme de ces tonnages vient pour partie en déduction du soutien à la tonne versée à la collectivité par l’éco-organismes ; cette déduction est inférieure à 15% du montant de ce soutien.

Cette disposition a pour effet de rendre le tri simplifié moins rémunérateur pour les collectivités locales par rapport au flux développement, ce qui n’apparait pas cohérent.

Citeo propose de supprimer cette disposition

7. Information et sensibilisation

7.1 Dispositions communes

Le projet de texte prévoit que les campagnes de sensibilisation des éco-organismes sont co-construites avec les parties prenantes dans le cadre de ses différents comités de concertation.

Cette nouvelle rédaction reviendrait donc à ce qu’une campagne de communication, pour être validée et donc diffusée, soit examinée par trois comités différents (éco-conception, réemploi et recyclage). Or, conformément aux dispositions du décret du 27 novembre 2020 portant réforme des REP, ces campagnes font d’ores et déjà l’objet d’une présentation pour avis en Comité des Parties Prenantes.

Cette exigence supplémentaire n’apparait pas pertinente en ce que l’exigence de consultation et co-construction est déjà satisfaite.

Par ailleurs, cette disposition placerait les éco-organismes en difficulté au regard de la multiplicité des campagnes de communication déployées au cours de l’année, lesquelles nécessitent un important travail d’anticipation et de planification des productions.

En conséquence, Citeo demande que cette mention soit supprimée.

7.2 Montant total des contributions dédiées aux actions d’information et de sensibilisation

Le cahier des charges en vigueur prévoit que les éco-organismes consacrent au moins 3% du montant total des contributions perçues aux actions de mobilisation.

Citeo partage la nécessite d’adresser l’ensemble des thématiques listées dans le projet de texte et met déjà en œuvre des campagnes en ce sens. Toutefois, le cadre réglementaire apparait comme extrêmement contraignant dans la répartition annuelle des montants alloués. En effet, il apparaitrait davantage pertinent que les éco-organismes puissent, en fonction des enjeux, décider de mettre en avant une thématique sur une période donnée. A titre d’exemple, dans le cadre du déploiement au national de ReUse, une priorité donnée aux campagnes dédiées au réemploi sera particulièrement utile.

Citeo souhaiterait donc que les pourcentages prévus soient rassemblés en une enveloppe totale de 3%. Toutefois, l’allocation de ce 3% relèverait de la responsabilité des éco-organismes tout en s’assurant que l’ensemble des thématiques seront adressées sur la durée de l’agrément.

Par ailleurs, Citeo souhaiterait que, comme pour les autres dépenses exprimées en pourcentage, un plafond cohérent (exprimé en euros et non en pourcentage) soit défini.

9. Coordination en cas d’agrément de plusieurs éco-organismes

Citeo accueille favorablement l’ajout de certaines obligations dans le périmètre conjoint des éco-organismes tels que la procédure de contrôle des adhérents, le taux d’acquittement et la définition des primes et pénalités.

A cet égard, le projet de texte prévoit que les critères techniques des primes et pénalités obligatoires font l’objet d’une proposition cohérente et que les primes et pénalités obligatoires font l’objet d’une proposition conjointe.

A des fins de clarification et d’harmonisation au niveau de la filière, Citeo propose que la mention dans le périmètre cohérent soit supprimée et que seule la mention relevant du périmètre conjoint subsiste. Ainsi, les éco-organismes devront se coordonner afin de formuler une proposition conjointe de primes et pénalités.

Le projet de texte prévoit que les modalités de compensation des surcoûts liés au transport dans le cadre de la garantie de reprise filière (AZE) prévue au 6.2 fasse l’objet d’une proposition conjointe des éco-organismes.

Citeo attire l’attention sur le fait que les éco-organismes doivent rester propriétaires exclusifs de l’ensemble des éléments de savoir-faire dans le cadre de la mise en œuvre des projets et études financés, notamment les méthodologies et résultats obtenus, et qui diffère des informations relevant de la connaissance générale du secteur. Par ailleurs, si l’AZE était appliquée de manière conjointe, les prix pourraient connaitre une surenchère et impacter la viabilité économique de la filière.

En conséquence, Citeo demande que cette mention soit supprimée.

Le projet de texte prévoir que la répartition des éco-organismes et la computation de l’objectif de contrôle visé au 6.7.2 relève d’une proposition conjointe des éco-organismes.

Citeo tient à rappeler que la réalisation des contrôles relève de la responsabilité de chaque éco-organisme. La computation de l’objectif pourrait entrainer une situation dans laquelle un éco-organisme audite la quasi-totalité des tonnes d’un matériau, ce qui remplirait les objectifs de l’autre éco-organisme en l’exonérant de réaliser ces contrôles pourtant obligatoires.

Citeo appelle à la suppression de cette mention.

Annexe II – cahier des charges des organismes coordonnateur

Le projet de texte en suivi de modification transmis par la DGPR prévoit que l’organisme coordonnateur mène conjointement une étude sur l’évaluation de la quantité de bouteilles en plastique pour boisson collectées en France provenant de la collecte en hors foyer mentionnée au 5.1.4.

Toutefois, cette disposition ne figure pas dans le projet de texte publié sur le site de consultation du public et n’est pas repris au chapitre 9.2.2 du cahier des charges des éco-organismes.

Citeo appelle à une clarification au sujet de cette étude.

4.5.2 Déploiement d’un dispositif de réemploi à l’échelle nationale

Le projet de texte prévoit que soit élaboré par les éco-organismes un calendrier de déploiement progressif sur l’année 2027.

Citeo tient à rappeler que les dispositions vont à l’encontre des orientations informelles de l’Autorité de la Concurrence sur le dispositif ReUse. Un tel dispositif entraîne une insécurité juridique et une complexité pour la filière. Il apparait plus sécurisé d’introduire une garantie d’interopérabilité de toutes les boucles sur l’ensemble du territoire national grâce à une stratégie de standardisation et de mutualisation.

Citeo préconise la saisine préalable de l’Autorité de la concurrence sur la base de l’article L. 462-1 du Code du commerce.

Le projet de texte prévoit également que ce plan soit transmis pour accord au ministre chargé de l’environnement au plus tard le troisième trimestre 2026.

Citeo tient à rappeler le principe de non-rétroactivité des actes administratifs. En ce sens, le cahier des charges ayant comme date d’entrée en vigueur au 1er janvier 2027, ne peut légalement produire d’effet pour une période qui lui est antérieure.

Citeo propose donc de supprimer cette échéance et de prévoir la transmission du plan durant le second semestre de l’année 2027

4.6 Soutiens au fonctionnement des opérations de réemploi et de réutilisation

Le projet de cahier des charges prévoit la création d’une enveloppe supplémentaire de 50 millions d’euros à compter de 2027 destinée à financer, d’une part, la compensation des écarts de coûts d’acquisition ou de mise à disposition entre emballages à usage unique et emballages réemployables et, d’autre part, les soutiens au fonctionnement des opérateurs du réemploi et de la réutilisation.

Citeo s’interroge sur la pertinence de cette nouvelle enveloppe au regard des mécanismes déjà prévus par le cadre législatif. Depuis l’adoption de la loi AGEC, l’affectation d’au moins 5 % des contributions au financement du réemploi constitue un socle de financement stable et évolutif permettant d’accompagner à la fois les investissements d’amorçage, le développement des infrastructures et la montée en puissance progressive des dispositifs opérationnels. La création d’une enveloppe dédiée de 50 millions d’euros apparaît redondante avec les financements existants. Les dépenses qu’elle vise à couvrir sont en effet déjà ou en cours de prises en charge dans le cadre des actions actuellement financées par Citeo, notamment les opérations de lavage, le soutien aux dispositifs de réemploi ainsi que la compensation des surcoûts liés à la substitution de l’usage unique.

Par ailleurs, le dimensionnement des financements consacrés au réemploi doit impérativement rester corrélé au rythme effectif de déploiement des solutions et à l’évolution des volumes mis sur le marché. Une enveloppe forfaitaire définie ex ante, indépendamment du niveau réel de maturité et d’adoption des dispositifs, crée un risque d’allocation inefficiente des ressources et de déconnexion entre les financements mobilisés et les besoins opérationnels de la filière.

Enfin, l’introduction de nouveaux soutiens à la collecte traduit une logique d’intervention adaptée à une filière mature. Or, le réemploi des emballages se situe encore dans une phase de déploiement progressif, où les principaux enjeux demeurent la massification des usages, l’augmentation des volumes consignés, la consolidation des modèles économiques et l’appropriation par les consommateurs.

Citeo considère ainsi que les outils actuellement prévus par la loi AGEC offrent déjà la souplesse nécessaire pour adapter les financements aux besoins réels du terrain. L’ajout d’une enveloppe spécifique de 50 millions d’euros ne démontre ni sa valeur ajoutée au regard des dispositifs existants, ni sa cohérence avec la trajectoire effective de montée en charge de la filière de réemploi.

Citeo demande donc la suppression du chapitre 4.6.1 afin de revenir à la rédaction actuelle du cahier des charges.

4.6.1 Compensation des écarts de coûts d’acquisition ou de mise à disposition entre les emballages à usage unique et les emballages réemployables

Le projet de texte introduit une compensation à hauteur d’un coût moyen n’excédant pas celui d’un emballage à usage unique selon les prix pratiqués par le marché.

Citeo tient à attirer l’attention de la DGPR quant à la notion de « prix pratiqués par le marché » qui s’avère volatile et dépendante du cours des matières premières. En ce sens difficilement maîtrisable et rendant les éco-organismes tributaires d’éléments exogènes.

Citeo souhaite rappeler que ce mécanisme est déjà mis en place par Citeo dans le cadre de l’expérimentation ReUse.

En conséquence, Citeo appelle à la suppression de cette disposition.

4.6.2.1 Prise en charge des coûts des opérations de reprise des emballages réemployables

Le projet de texte prévoit que l’éco-organisme contribue à la prise en charge des coûts des personnes qui assurent notamment la reprise des emballages ménagers destinés au réemploi auprès des distributeurs et des professionnels.

Compte tenu de la multiplicité de boucles existantes, Citeo attire l’attention sur le besoin de clarification de la notion de « professionnels » éligibles audit soutien. Une claire répartition entre les boucles relevant de la filière emballages professionnels et celles relevant de la filière emballages ménagers apparait indispensable.

Citeo appelle à une clarification de la notion de « professionnels » mentionnée au 4.6.2.1 du cahier des charges.

4.6.2.2 Prise en charge des opérations de lavage des emballages réemployables

Deux soutiens sont prévus par le projet de texte : la prise en charge des coûts fixes des activités de lavage sur le territoire national et la prise en charge des coûts des opérations de lavage auprès des personnes qui ont supporté les coûts lorsque celles-ci en font la demande.

Citeo souhaite exprimer son opposition à la généralisation de ce soutien, qui, jusqu’à présent était mis en œuvre « si nécessaire » à l’atteinte des objectifs réglementaires.

En effet, la couverture des coûts fixes visée par le premier soutien ne fait aucune référence à la nécessité de cette prise en charge pour l’atteinte des objectifs, non plus que du bon rapport coût-efficacité. Par ailleurs, la mise en place d’un tel soutien, en l’absence de conditionnement, apparait peu incitative pour les installations de lavage dans la recherche de volumes.

Enfin, conditionner l’obtention de ce soutien à une existence antérieure au 1er janvier 2026 pour les emballages de boissons présente un risque concurrentiel et d’inégalité de traitement de nouveaux acteurs.

Par ailleurs, Citeo rappelle qu’elle déploie déjà plusieurs véhicules financiers pour répondre aux enjeux des installations de lavage de bouteilles et bocaux en verre :
-  des appels à projets visant à soutenir et accompagner le développement d’un réseau d’infrastructures (première ligne par exemple) et leur conformité aux exigences sanitaires et qualité nécessaires au déploiement et à la pérennité d’une boucle de réemploi à l’échelle nationale ; et
-  un soutien économique aux acteurs pour donner de la visibilité à court terme, sur la base des créneaux vides dans leur capacitaire.

En quelques chiffres, Citeo a soutenu, depuis 2024, dix opérateurs de lavage à hauteur de 12 millions d’euros par le biais d’appels à manifestation d’intérêts et d’appels à projets.

Citeo préconise donc une saisine préalable de l’Autorité de la concurrence sur la base de l’article L. 462-1 du Code du commerce.

En parallèle, Citeo met en œuvre dès 2026 une mesure alternative. Il s’agit d’un soutien d’exploitation pluriannuel. Cette mesure prolonge l’initiative volontaire de soutien mise en œuvre dès 2025.

5.1.4 Calcul des objectifs de recyclage en cas de pluralité d’éco-organismes agréés

Le projet de texte introduit une nouvelle méthode de calcul individualisée des objectifs par éco-organisme en cas de pluralité d’agrément au 1er janvier 2027.

Citeo s’oppose fermement à cette nouvelle méthodologie et rappelle qu’il n’existe pas d’objectif de recyclage par éco-organisme, ces derniers se calculent au niveau de la filière. La REP emballages ménagers et papiers graphiques est un système financier équilibré et mutualisé au niveau de l’ensemble de la filière ainsi il n’apparait pas pertinent d’évaluer les objectifs propres à chaque éco-organisme.

Par ailleurs, la méthodologie proposée n’apparaît pas pertinente pour évaluer la performance des éco-organismes et ne devrait pas être retenue en l’état pour les raisons suivantes :

- cette approche ne mesure pas la performance propre des éco-organismes. Elle conduit essentiellement à comparer les performances des collectivités relevant de chacun d’eux et donc la composition de leur portefeuille. Les actions mises en œuvre par les éco-organismes sur d’autres leviers de performance de la filière, notamment l’écoconception et le réemploi, ne sont pas prises en compte ;

- la méthodologie crée une incitation contraire aux objectifs de la filière. En valorisant principalement les résultats des collectivités déjà performantes, elle encourage les éco-organismes à concentrer leurs efforts sur ces territoires plutôt qu’à accompagner les collectivités présentant les plus fortes marges de progression. Cette logique va à l’encontre de l’objectif d’amélioration globale des performances de recyclage.

Par ailleurs, une telle méthodologie apparait impossible à mettre en place si, comme le propose le projet de texte, une collectivité signe un CTU Collecte et un CTU tri avec deux éco-organismes différents.

Citeo appelle à la suppression du chapitre 5.1.4 du cahier des charges.
 
5.2 Dispositions relatives à la collecte et au tri s’appliquant aux collectivités locales

5.2.1.1 a) Contrat type unique

Le projet de texte prévoit la possibilité de contrats distincts / multipartites par compétence (collecte sélective, hors foyer, tri).

Citeo ne s’oppose pas à la possibilité laissée aux collectivités de signer des contrats-type sur la collecte et le tri ou uniquement sur la collecte ou le tri. Toutefois, la collecte et le tri étant techniquement étroitement liés, si la collectivité venait à contractualiser avec deux éco-organismes différents, les problématiques ci-après seraient rencontrées :
-  incohérence de l’accompagnement technique ;
-  complexification des modalités financières (règles de calcul du barème et équilibrage) ;
-  responsabilité de la performance globale sur le territoire ;
-  déclaration des collectivités via des outils différents et capacité de contrôle des flux complexifiée ;
-  renchérissement des coûts de gestion des contrats pour les éco-organismes

Compte tenu de l’ensemble de ces problématiques, Citeo considère que la rédaction proposée ne peut être mise en œuvre.

Le cahier des charges devrait fixer des règles permettant une intervention cohérente de la filière auprès des collectivités d’un même territoire.

A cet égard, il est utile de préciser que le projet de cahier des charges prévoit déjà une telle règle pour l’Outre-mer. Il reconduit en effet la règle historique du « référent unique » au choix des collectivités d’un même territoire (art. 5.2.2.1.).

En tout état de cause, les règles qui seront retenues devront être mises en œuvre dans le respect du droit de la concurrence. La saisine préalable de l’Autorité apparaît indispensable.

Le projet de texte prévoit que le contrat-type unique est transmis au plus tard 30 jours suivant l’agrément s’il est relatif à la collecte et au tri. S’il est relatif à la collecte ou le tri, il doit être transmis pour le 31 juillet 2027 au plus tard.

Ce délai n’apparait pas tenable compte tenu de la nécessité de mener des travaux de coordination au niveau de l’OCAPEM, puis sur la prise en charge des cartons professionnels en lien avec l’OCAEPRO, de déterminer les règles de coexistence des éco-organismes et d’assurer l’anticipation du nouveau contrat individualisé.

Citeo propose que pour l’année 2027 un avenant soit proposé pour prendre en compte le barème et les modalités de réalisation du diagnostic territorial. Les contrats-type collecte, tri et collecte et tri pourraient être transmis pour le 31/07/27 pour une application au 1er janvier 2028.

5.2.1.1.b) Contrat individualisé pour l’atteinte des objectifs et nouvelle architecture de soutiens associée

Citeo accueille favorablement l’introduction du contrat individualisé entre l’éco-organisme et les collectivités territoriales. Citeo a d’ailleurs soutenu la création de ce nouvel outil, fondé sur un diagnostic territorial partagé, qui permet d’identifier les leviers les plus pertinents d’amélioration des performances de collecte et de tri au regard des spécificités locales. Cette démarche constitue une avancée importante pour renforcer l’efficacité de l’accompagnement apporté aux collectivités et orienter les moyens vers les actions les plus impactantes.

Toutefois, si le principe du contrat individualisé apparaît pertinent, l’architecture des soutiens financiers proposée par le projet de cahier des charges ne permet pas de tirer pleinement parti de ce nouveau levier. Les simulations réalisées mettent en évidence plusieurs effets contradictoires avec l’objectif visé.

Le mécanisme proposé repose sur une logique selon laquelle les collectivités sont incitées à signer un contrat individualisé pour bénéficier du soutien à la transition, puis à mobiliser des actions de progrès afin d’accéder aux soutiens complémentaires liés aux performances sur les emballages plastiques et l’aluminium. Cependant, cette construction ne conduit pas nécessairement à mobiliser les territoires présentant les plus forts potentiels de gains de performance.

En premier lieu, le dispositif, en conditionnant le soutien à la transition à la seule signature d’un contrat individualisé, indépendamment de l’évolution des performances, crée un risque d’effet d’aubaine pour les collectivités dont les performances stagnent ou se dégradent. En second lieu, l’échelle du CAP ne coïncide pas nécessairement avec celle du contrat individualisé, notamment pour les syndicats de traitement regroupant plusieurs collectivités à compétence collecte. Conditionner le soutien de transition à la signature d’un contrat individualisé soulève alors des difficultés opérationnelles lorsque seule une partie des collectivités relevant du CAP s’engage dans la démarche.

Au chapitre 5.2.6, Citeo propose que l’application du soutien à la transition 2027-2030 soit conditionnée au maintien de la performance de la collectivité au niveau de l’année 2026 (hors cas de force majeure). Ce conditionnement remplacerait celui de la signature d’un contrat individualisé.

Par ailleurs, le conditionnement du soutien à la transition à la signature d’un contrat individualisé pourrait conduire à une multiplication importante des contractualisations. Alors qu’environ 450 collectivités exercent la compétence traitement, jusqu’à 800 contrats pourraient être sollicités à l’échelle de la collecte. Cette fragmentation entraînerait une charge administrative et financière significative pour l’éco-organisme et une dilution des moyens opérationnels et financiers, au détriment des actions prioritaires. A titre d’exemple, l’éligibilité à l’ensemble des collectivités (pour une enveloppe de 150 M €) reviendrait à financer 2,20€/hab alors que les plafonds des appels à projets actuels sont de l’ordre de 8 à 10€/hab. Des modalités de soutiens différents selon les niveaux de performance des collectivités doit permettre de mieux accompagner les « réservoirs de tonnes ».

Plus fondamentalement, le dispositif ne prévoit aucun mécanisme explicite de priorisation des territoires représentant les principaux gisements de tonnes. Les simulations effectuées par Citeo montrent notamment que les territoires « réservoirs de tonnes », concentrant les gisements les plus importants d’emballages ménagers, bénéficieraient de soutiens globalement équivalents, voire supérieurs, à la situation actuelle.

Cette situation apparaît contre-intuitive : certaines de ces collectivités ne bénéficiaient pas jusqu’à présent des soutiens à la performance précisément en raison de résultats insuffisants. Le nouveau barème risque ainsi de créer une forme de prime à l’inertie en améliorant leur équilibre financier sans contrepartie suffisante en matière de progression des performances et sans obligation de signature d’u contrat individualisé.

Or, la stratégie consistant à cibler les « réservoirs de tonnes » constitue aujourd’hui le moyen le plus efficace pour obtenir rapidement des gains significatifs de collecte et de recyclage. En l’absence d’une telle priorisation, le risque est de disperser les financements disponibles sur un trop grand nombre de collectivités et de réduire l’efficacité globale du dispositif.

L’architecture de soutiens doit donc être conçue pour assurer que les territoires prioritaires soient effectivement incités à mobiliser le nouveau levier du contrat individualisé.

Citeo propose que, pour les collectivités peu performantes, l’accès au soutien exceptionnel à la progression des performances plastique et aluminium soit conditionné à la signature d’un contrat individualisé. Une telle approche donnerait toute sa portée au diagnostic territorial et concentrerait l’effort contractuel sur les collectivités présentant les plus forts potentiels de progression, garantissant ainsi une meilleure efficacité environnementale des financements mobilisés.

Le projet de texte prévoit également que les actions retenues dans le contrat individualisé ne peuvent avoir pour objet principal l’optimisation des coûts du service public de gestion des déchets.

Cette disposition, au-delà de son caractère inopérant -aucun levier de performance n’a pour seul objet une optimisation économique- écarte la recherche d’un coût nécessaire, proportionné et efficace comme finalité pertinente du contrat individualisé.

Citeo appelle à la suppression de cette disposition.

Concernant le diagnostic territorial, Citeo accueille favorablement un tel dispositif Les modalités d’élaboration de ce dernier sont définies par un groupe de travail incluant notamment les représentants des opérateurs de traitement.

Toutefois, en cas d’indicateur nécessitant des investissements complémentaires ou de la mise à disposition de données, un conflit d’intérêt pourrait apparaitre.

Afin d’inclure ces acteurs, Citeo propose que le diagnostic validé soit présenté au comité technique du recyclage déjà existant, instance pertinente ;

Afin de garantir l’aboutissement des travaux, Citeo propose que ces modalités soient à transmettre à la DGPR au plus tard le 31/12/26.

Citeo souhaite, à titre liminaire, exprimer ses réserves quant aux conditions et à la portée de la présente consultation.

1) Un calendrier inadapté et une évolution du cahier des charges sans concertation aboutie

Le calendrier retenu par la présente consultation apparaît particulièrement inadéquat.

Premièrement, Citeo s’interroge sur l’opportunité d’engager des évolutions significatives (et successives) du cahier des charges en cours d’agrément, alors même que plusieurs dispositifs récemment introduits n’ont pas encore fait l’objet d’une mise en œuvre complète ou d’une évaluation permettant d’en mesurer objectivement l’efficacité et la contribution à l’atteinte des objectifs de la filière.

Deuxièmement, la mise en consultation du projet de texte, le 13 août, intervient alors même que les éco-organismes finalisent la construction de leurs barèmes financiers pour une publication au 30 septembre. Cette échéance est déterminante pour les entreprises assujetties à la REP, qui doivent bénéficier d’une visibilité suffisante et d’une anticipation des montants d’éco-contributions qui leur seront appliqués en 2027.

En outre, nombre des mesures proposées sont identifiées comme relevant du Plan Plastique annoncé par le Gouvernement avant l’été. Cependant, la concertation ouverte en juillet n’a fait l’objet ni d’une reprise après la période estivale, ni d’une forme de conclusion qui serait appuyée sur un diagnostic et/ou des consensus identifiés entre les parties prenantes.

En conséquence, Citeo regrette que la concertation engagée avant l’été n’ait pas été menée à son terme et que les évolutions aujourd’hui soumises à consultation n’en constituent pas l’aboutissement. Au regard des enjeux opérationnels, financiers et stratégiques associés à ces mesures, il aurait été souhaitable de poursuivre les échanges dans un cadre de travail serein, fondé sur l’examen approfondi des contributions des parties prenantes et inscrit dans un calendrier long. Cette démarche aurait favorisé l’émergence d’une trajectoire plus lisible, plus consensuelle et mieux adaptée aux réalités de la filière.

2) Une recentralisation du pilotage au détriment de l’efficacité opérationnelle

En multipliant les prescriptions opérationnelles et les exigences de moyens, le projet de texte réduit la capacité des éco-organismes à piloter leurs missions avec l’agilité nécessaire à l’atteinte des objectifs qui leur sont assignés. Cette évolution s’inscrit dans une tendance de fond qui limite progressivement les marges de manœuvre des éco-organismes, au risque d’affaiblir les capacités d’innovation, d’adaptation et d’optimisation des dispositifs qu’ils déploient.

3) Des charges nouvelles importantes sans démonstration de leur impact sur la performance

Enfin, malgré l’ampleur des évolutions envisagées et les charges nouvelles qu’elles génèrent, le projet de texte ne comporte que peu de leviers susceptibles d’améliorer significativement la performance du système. À l’exception notable du contrat individualisé, qui constitue une avancée positive en faveur d’une relation plus responsabilisante entre les éco-organismes et les collectivités, les mesures proposées relèvent majoritairement d’un renforcement des obligations procédurales et administratives. Elles sont en outre susceptibles d’engendrer des coûts substantiels pour les éco-organismes et, in fine, pour les producteurs, sans qu’une étude d’impact préalable ne permette d’en apprécier la pertinence, la proportionnalité ou l’efficacité des mesures attendues ou des modulations tarifaires proposées.

Dans ce contexte, Citeo appelle à privilégier une approche fondée sur l’évaluation des dispositifs existants, la recherche de leviers de performance avérés et le maintien des capacités de pilotage des éco-organismes, conditions essentielles à l’atteinte des objectifs de la filière.

4) Une sécurisation nécessaire en matière de droit de la concurrence
Le projet de cahier des charges appelle une vigilance particulière au regard des règles de concurrence, tant dans la mise en œuvre des obligations propres à chaque éco-organisme que dans les mécanismes de coordination prévus lorsque plusieurs éco-organismes sont agréés.

L’Autorité de la concurrence, sur saisine des administrations, travaille à cet égard actuellement sur les filières REP. Son avis doit être rendu sous peu.

L’Autorité a par ailleurs eu régulièrement à se prononcer de manière sectorielle sur certaines d’entre elles. Elle a pointé la complexité des problématiques, ainsi que les enjeux et risques associés.

Peut être en premier lieu relevé l’avis 16-A-27 du 27 décembre 2016 par lequel l’Autorité rappelle « une disposition réglementaire qui prévoirait la faculté de conclure des accords entre éco-organismes visant à harmoniser la prestation de ces services aux collectivités et donc à annihiler toute concurrence en qualité pourrait constituer une restriction de concurrence disproportionnée par rapport aux objectifs environnementaux poursuivis par les pouvoirs publics. »

Or, le cahier des charges prévoit une coordination conjointe sur l’ensemble de l’accompagnement aux collectivités (contractualisation sur une base conjointe). En second lieu, à l’occasion des orientations informelles sur la mise en place d’un dispositif de réemploi national, l’Autorité a rappelé qu’un alignement de stratégies des éco-organismes sur les services qu’ils proposent serait potentiellement problématique en termes concurrentiels. Or, le projet de cahier des charges prévoit une large coordination en matière de réemploi (soutiens et dispositif national).

Enfin, des dispositions interrogent, en ce qu’elles créent des ruptures d’égalité. Notamment, le soutien aux frais fixes des laveurs vise (i) les seuls opérateurs en activité avant le 1er janvier 2026, discriminant ceux débutant leur exercice ultérieurement, et (ii) indistinctement tous les opérateurs en activité avant cette date, sans justification au regard des objectifs de la filière.

Dans ce contexte, compte tenu de la complexité des problématiques, ainsi que des enjeux et risques, il paraît opportun que l’Autorité de la Concurrence soit saisie du projet de cahier des charges, dans son entièreté et dans sa version finale, c’est à dire après consultation publique, afin d’assurer le caractère nécessaire et proportionné des obligations mises à la charge des éco-organismes.

Une telle saisine apparaît indispensable pour sécuriser la filière, et du reste imposée par le code de commerce en tant qu’elle instaure certains nouveaux régimes, notamment en matière de réemploi.

5) Obligation de résultat

Le projet prévoit que l’éco-organisme est responsable de l’atteinte des objectifs réglementaires.

La responsabilité de l’éco-organisme vis-à-vis des objectifs, c’est-à-dire le caractère sanctionnable de leur non-atteinte, ne s’entend en effet en droit que si la non-atteinte est imputable à l’éco-organisme.

Or, l’atteinte des objectifs réglementaires dépend de paramètres qui ne relèvent pas exclusivement de l’éco-organisme. Le cahier des charges ne met pas l’éco-organisme en position de maître d’ouvrage d’un dispositif global 3R susceptible d’atteindre les objectifs.

Le cahier des charges s’avère en effet très prescriptif quant aux modalités d’intervention de l’éco-organisme. Il soumet en outre de larges pans des missions agréées à coordination, dont il résulte de fait une dilution de la responsabilité de chaque éco-organisme.

Dans le paragraphe « Orientations générales » Citeo appelle à la suppression de la mention « [L’éco-organisme] est responsable de l’atteinte des objectifs définis dans le présent cahier des charges » et son remplacement par « la responsabilité élargie qui lui est transférée en application de l’article L. 541-10 du code de l’environnement constitue une obligation de moyen ».

6) Respect du principe de nécessité et de proportionnalité des coûts de la REP

La directive 2008/98/CE relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 2018/851, prévoit que les contributions financières mises à la charge des producteurs, au travers des éco-organismes, n’excèdent pas les coûts nécessaires à la fourniture de services de gestion des déchets présentant un bon rapport coût-efficacité. Ces coûts doivent être établis de manière transparente entre les acteurs concernés. Le règlement (UE) 2025/40 relatif aux emballages et aux déchets d’emballages retient la même logique, en exigeant que les coûts à couvrir soient établis de manière transparente, proportionnelle, non discriminatoire et efficace.

Ce principe de nécessité constitue un principe structurant de la responsabilité élargie du producteur. Il implique que toute obligation mise à la charge des éco-organismes, dès lors qu’elle est financée par les contributions des producteurs, soit justifiée par un besoin identifié, proportionnée à l’objectif poursuivi et appréciée au regard de son efficacité attendue.

Il convient de préciser, au titre des orientations générales du cahier des charges, que les actions financées par l’éco-organisme respectent le principe de nécessité et de proportionnalité des coûts comme suit : « Les coûts à couvrir n’excèdent pas les coûts nécessaires à la fourniture de services de gestion des déchets présentant un bon rapport coût-efficacité. L’éco-organisme les établit de manière transparente, proportionnelle, non discriminatoire et efficace ».

Cette clarification permettrait de sécuriser la conformité du dispositif avec la directive Déchets 2008/98/CE et le règlement PPWR (UE) 2025/40

S’agissant du projet de texte modificatif, Citeo liste ci-dessous les enjeux et propositions de modifications jugées pertinentes.

Chapitre 2.2. Elaboration des éco-modulations

Le projet de texte prévoit que les pénalités doivent être définies selon une trajectoire pluriannuelle de progression des modulations.

Citeo propose qu’une mention indiquant que « ces trajectoires doivent être définies conjointement au niveau de l’organisme coordonnateur » soit intégrée.

2.2.2.1 Primes et pénalités relatives à la réduction

a) Petit contenant

La trajectoire de relèvement du malus applicable aux petits contenants de boissons en plastique jusqu’à 200 % en 2030 apparaît prématuré et disproportionnée au regard des dispositifs déjà en place et de ses effets potentiellement contre-productifs.

En premier lieu, les petits contenants de boissons en plastique font déjà l’objet d’un signal économique spécifique au travers d’un malus de 25 %. Ce dispositif récent -proposé depuis 2026- et ses effets n’ont, à ce stade, pas fait l’objet d’une évaluation permettant d’en mesurer l’impact réel sur les choix de conception, les mises en marché ou les performances environnementales associées.

Par ailleurs, la mesure ne prend pas suffisamment en compte les risques de reports d’impacts vers d’autres matériaux ou formats d’emballages. En l’absence d’une approche globale fondée sur l’analyse du cycle de vie et une étude des impacts environnementaux comparés, une forte pénalisation des petits contenants en plastique pourrait conduire à des substitutions dont les bénéfices environnementaux ne sont pas démontrés.

b) Autres pénalités relatives à la réduction

Le cahier des charges en vigueur prévoit une éco-modulation sur la mise en marché d’emballages de vente en plastique à usage unique qui contiennent d’autres unités d’emballages en plastique à usage unique. Or, la structure actuelle du tarif à l’unité et la modulation par unité d’emballage adressent déjà cette problématique.

Par exemple, sur la base des tarifs en vigueur en 2026, un sachet de bonbons contenant 32 unités d’emballage en plastique a une contribution supérieure de 137% par rapport à un sachet de bonbons avec 1 unité.

Citeo appelle donc à la suppression du dernier tiret du point b) du chapitre 2.2.2.1

Le texte en vigueur prévoit également une pénalité portant au moins sur la mise sur le marché d’emballage à usage unique lorsqu’un emballage réemployable standard est disponible pour la même catégorie de produits.

Citeo rappelle qu’en l’absence d’un dispositif national de réemploi pleinement opérationnel, cette modulation ne peut être appliquée. En effet, pour qu’une alternative réemployable puisse être utilisée par un producteur, il convient que ce dernier puisse le mettre en marché sur tout point du territoire.

Citeo propose donc de modifier la rédaction comme suit : « A l’issue du déploiement du dispositif à l’échelle nationale de réemploi visé au 4.5.2, l’éco-organisme propose également une pénalité portant au moins sur la mise sur le marché d’emballage à usage unique lorsqu’un emballage réemployable standard est disponible pour la même catégorie de produits. »

2.2.2.3 Pénalités relatives au recyclage

Le projet de texte prévoir l’introduction d’une pénalité fondée sur les performances de recyclage.

Citeo alerte sur cette mesure contre-productive à deux niveaux, tant au regard des objectifs d’écoconception que du développement des capacités industrielles de recyclage :

-  en matière d’éco-conception, cette approche repose sur une assimilation erronée entre matériau et recyclabilité. Or, la performance de recyclage[JD2.1][JD2.2][CS2.3] d’un emballage dépend d’un ensemble de critères techniques (format, couleur, additifs, présence d’opercules ou d’étiquettes, compatibilité avec les procédés de tri et de recyclage, débouchés matière, etc.) et non du seul matériau utilisé.

En pratique, un changement de résine peut ainsi permettre à un emballage d’accéder à un niveau de pénalité plus favorable sans générer la moindre amélioration de sa recyclabilité réelle ni de son recyclage effectif. Un tel signal économique risquerait d’orienter les choix des metteurs en marché vers des arbitrages purement tarifaires, au détriment d’une véritable démarche d’écoconception fondée sur des gains environnementaux mesurables.

-  un signal économique qui fragilise le développement des nouvelles filières de recyclage : la mesure crée également un risque majeur pour l’émergence et la consolidation de filières de recyclage aujourd’hui en développement. Depuis plusieurs années, Citeo et les acteurs de la chaîne de valeur investissent pour rendre recyclables et recycler effectivement des matériaux qui ne disposent pas encore de filières pleinement matures. Cette logique est indispensable pour atteindre les objectifs de circularité et sécuriser les investissements industriels.

En pénalisant les emballages avant même que les capacités industrielles de recyclage ne soient pleinement déployées, le dispositif freine la demande des metteurs en marché pour les résines concernées et dégrade la pertinence économique des investissements engagés ou projetés. C’est en définitif un risque de ralentissement du développement des filières industrielles en France et en Europe que la réglementation cherche pourtant à faire émerger.

Enfin, Citeo rappelle que la performance de recyclage est une responsabilité collective comprenant les enjeux de recyclabilité, des performances de collecte et tri puis de l’existence de filières performantes de recyclage. Ainsi l’éco-modulation doit viser l’étape de recyclabilité sur laquelle les metteurs en marché ont un levier direct et non sur la performance de recyclage elle-même qui constitue un objectif partagé entre les acteurs de la filière et l’éco-organisme. Une telle pénalité de la recyclabilité, allant de +10 à +250%, est mise en place par Citeo depuis 2020.

Citeo appelle donc à la suppression du point b) du chapitre 2.2.2.3.

2. 3 Définition de gammes standards d’emballages réemployables

Le projet de texte prévoit que l’éco-organisme définisse des gammes standards d’emballages réemployables des vins effervescents.
Il convient de préciser que les travaux effectués par Citeo, comme cela était prévu par le cahier des charges en vigueur se limitaient uniquement aux vins dits tranquilles. Citeo tient à souligner que les vins effervescents constituent un standard à part entière qui ne peuvent être mutualisés avec les vins tranquilles à raison de leur format tout à fait distinct.

L’ajout de ce nouveau standard suscite de nombreux travaux impliquant une mise à disposition opérationnelle qui ne saurait être prochaine.

Citeo est favorable à l’ajout de ce standard mais appelle à ce que le calendrier de déploiement soit différencié des standards prévus par le cahier des charges en vigueur.

2.6 Cas particulier des déclarations des metteurs sur le marché d’imprimés papiers et de papiers à usage graphique et des émetteurs de publication

Le projet de texte vient clarifier l’exception de contribution d’ores et déjà appliquée au titre des papiers graphiques.

Citeo accueille favorablement cette précision et propose de clarifier comme suit : « Les personnes qui, annuellement, émettent moins de 5 tonnes d’imprimes papiers ou mettent sur le marché moins de 5 tonnes de papiers à usage graphique […] sont exonérées de la contribution au titre des papiers graphiques prévue à l’article L.541-10 du code de l’environnement »

4.5 Soutien au développement de solutions de réemploi et de réutilisation des emballages ménagers

Le projet de texte prévoit que les financements sont adaptés pour permettre l’atteinte des objectifs […], au plus tard le 1er janvier 2026, la mise sur le marché en tout point du territoire de bouteilles pour boissons et de récipients pour aliments réemployés respectant les gammes standards d’emballages réemployables.

Citeo s’interroge sur l’échéance du 1er janvier 2026, d’ores et déjà échue. Il apparait davantage pertinent, conformément à l’argumentaire détaillé pour le malus relatif aux alternatives réemployables, de conditionner cette disponibilité à l’existence d’un dispositif de réemploi au niveau national.

4.5.1 Affectation des soutiens et conditions d’attributions des financements

Le projet de texte prévoit des conditions strictes d’affectation des soutiens dédiés au réemploi (30% pour les solutions de réemploi et 30% pour les infrastructures) ainsi que son calcul annuel.

Un tel encadrement réglementaire prive les éco-organismes des marges de manœuvre utiles au pilotage stratégique du développement du réemploi. Les besoins d’un tel amorçage sont par nature évolutifs et inscrits dans une vision pluriannuelle. Une affectation chiffrée (sur quel rationnel ?) constitue un risque de blocage.

Afin de répondre au mieux aux besoins, et notamment au déploiement d’un dispositif de réemploi à l’échelle national, Citeo considère qu’il serait d’un part plus pertinent que les calculs d’affectation soit réalisés sur la période d’agrément et non annuellement et d’autre part que la mention d’affectation par tranches de 30% soit supprimée.

La Fédération des Entreprises de la Beauté s’associe pleinement aux demandes formulées dans le cadre de la contribution intersectorielle réunissant la FCD, la FHER, la FMB, l’ILEC et Pact’Alim. La révision du cahier des charges ne saurait conduire à remettre en cause l’engagement d’isocoût rappelé à plusieurs reprises par les pouvoirs publics. Nous demandons en conséquence que soit garanti pour 2027 un niveau global de financement équivalent à celui de 2026, soit 1,7 milliard d’euros, y compris pour le financement du futur contrat à la performance. La Fédération appelle également à la poursuite des échanges entre les pouvoirs publics, les éco-organismes et les entreprises afin de construire des dispositifs à la fois efficaces sur le plan environnemental et économiquement soutenables.
La FEBEA souhaite compléter la contribution collective des organisations professionnelles en attirant l’attention des pouvoirs publics sur trois dispositions du projet de cahier des charges présentant des difficultés particulières pour les entreprises cosmétiques : le malus relatif à la recyclabilité effective, le malus visant les emballages considérés comme inutiles ou excessifs et les nouvelles modalités de financement du réemploi.

1. Malus relatif à la recyclabilité effective
La FEBEA est très préoccupée par la création d’un malus pouvant atteindre 200 % pour les emballages dont la recyclabilité effective serait jugée insuffisante. Par son niveau comme par son principe, ce malus apparaît disproportionné et insuffisamment corrélé à la capacité réelle d’action des metteurs en marché.
Les emballages cosmétiques présentent des caractéristiques techniques spécifiques liées à la protection, à la conservation, à la sécurité d’utilisation ou à la délivrance précise de la formule. L’amélioration de leur recyclabilité peut nécessiter des travaux de recherche et développement, des essais de compatibilité avec les formules, des validations industrielles et des adaptations des lignes de conditionnement. Elle dépend également du développement de filières de recyclage adaptées à certains matériaux ou formats. Ce dernier paramètre n’est pas sous le contrôle des metteurs en marché, qui financent pourtant déjà le fonctionnement et le développement de ces filières au travers de leurs écocontributions.
L’application d’un malus massif à des emballages pour lesquels une filière est en cours de développement risquerait ainsi de pénaliser les solutions de transition et de fragiliser les investissements nécessaires à la montée en puissance de nouvelles capacités industrielles. Elle pourrait, en pratique, produire un effet contraire à l’objectif recherché.
La FEBEA demande donc que les éco-modulations demeurent fondées sur des caractéristiques d’écoconception objectivement maîtrisables par les producteurs.

2. Malus relatif aux emballages jugés inutiles ou excessifs
La FEBEA partage l’objectif de réduction des emballages inutiles et de prévention du suremballage. Cet objectif doit toutefois être mis en oeuvre sur la base de critères objectifs, harmonisés et tenant compte des fonctions effectivement assurées par les emballages.
Le projet soulève à cet égard plusieurs difficultés. La qualification d’un emballage comme « inutile » ou « excessif » ne peut reposer sur une appréciation générale ou abstraite de son apparence. Elle doit prendre en compte l’ensemble de ses fonctions, notamment la protection et la conservation de la formule, la sécurité du consommateur, l’inviolabilité, la délivrance appropriée du produit, la prévention des pertes, le transport, l’information réglementaire et l’expérience d’usage. Ces fonctions sont particulièrement importantes pour les produits cosmétiques, dont les emballages sont directement liés à la stabilité, à l’intégrité et aux conditions normales d’utilisation de la formule.
La liste envisagée n’apparaît par ailleurs pas fondée sur une étude technico-économique permettant d’évaluer la faisabilité des alternatives, leurs conséquences industrielles et logistiques ou les éventuels transferts d’impact.
Cette mesure doit également être articulée avec le PPWR, qui fixe un cadre européen harmonisé en matière de minimisation des emballages et de limitation des espaces vides. L’introduction d’un malus national fondé sur des critères distincts pourrait conduire à pénaliser en France un emballage conforme aux règles européennes et développé pour être commercialisé sur plusieurs marchés.
La FEBEA demande donc la réalisation préalable d’une étude technico-économique et environnementale contradictoire pour chaque catégorie d’emballages susceptible d’être concernée et l’exclusion de toute pénalité lorsqu’une caractéristique de l’emballage est justifiée par la protection ou la conservation du produit, la sécurité, l’hygiène, l’inviolabilité, la délivrance de la formule, l’information réglementaire ou la prévention des pertes.

3. Fonds Réemploi
La FEBEA soutient le développement de solutions de réemploi pertinentes sur les plans environnemental, technique et économique. Les entreprises cosmétiques investissent déjà dans plusieurs modèles, notamment les recharges, les emballages rechargeables via le vrac et, lorsque les conditions le permettent, les dispositifs reposant sur la réutilisation d’un emballage après lavage.
Le projet de cahier des charges paraît toutefois privilégier un modèle particulier fondé sur le lavage et la réutilisation d’emballages standardisés. Une telle orientation ne reflète pas la diversité des solutions développées par les entreprises. Les systèmes de recharge peuvent, dans de nombreuses situations, constituer une voie pertinente pour réduire la quantité globale d’emballages, sous réserve d’une évaluation environnementale adaptée.
La FEBEA demande donc la reconnaissance de la diversité des solutions, notamment des systèmes de recharge, sans priorité systématique accordée aux modèles reposant sur le lavage.

Réseau Réduire+ est un réseau de collectivités territoriales engagées dans la réduction des déchets. Actif depuis 2011, le réseau réunit 70 collectivités à l’échelle nationale, représentant plus de 26 millions d’habitants. Nos membres sont particulièrement engagés dans les politiques de prévention des déchets et notamment sur les thématiques de la réduction des plastiques à usage unique, du retour du réemploi des emballages, de la déplastification de la commande publique, de la suppression des plastiques dans les cantines et la restauration, etc.

Réseau Réduire+ reconnaît les avancées en faveur de la réduction et du réemploi au sein de ce projet. Toutefois, les méthodes et les moyens semblent encore insuffisants pour respecter la trajectoire de suppression des plastiques à usage unique d’ici 2040. En effet, on constate d’ores et déjà d’importants retards sur l’objectif de réduction des bouteilles plastiques à usage unique ou encore celui sur le réemploi des emballages.

En premier lieu, Réseau Réduire+ tient à rappeler que la couverture des coûts de gestion des déchets d’emballage et de papier de la REP emballage est largement tronquée, et ce à deux niveaux. D’abord, le taux de couverture est ramené à 80% des coûts nets de référence pour les emballages et à 50% pour les papiers graphiques. Ensuite, ces coûts nets de référence ne couvrent pas l’ensemble des flux via lesquels transitent les déchets d’emballage et de papier. Il manque notamment celui des OMR, dans lesquels finissent plus de 4 millions de tonnes d’emballage et de papier. Aussi, on estime qu’il manque plus d’un milliard et demi d’euros à l’enveloppe cible de la REP emballage et papier (hors verre) pour que la fin de vie de ces déchets soit réellement prise en charge par leurs producteurs conformément au principe pollueur-payeur. Pour revenir à la réduction et au réemploi, c’est autant d’argent public qui, au lieu de servir à développer ces politiques d’avenir pour nos territoires, sert à ramasser les déchets d’une industrie de l’usage unique.

Cela étant rappelé, et avant d’entrer dans le détail de nos contributions, trois points ressortent de ce nouveau projet.

D’abord, ce projet continue de vouloir confier aux éco-organismes des tâches en dehors de leur périmètre de responsabilité. Parfois, ces missions les placent même en situation de conflit d’intérêt avec leurs adhérents. Que cela soit pour définir un emballage “inutile ou excessif”, établir des gammes standards d’emballages réemployables ou encore pour élaborer un plan de déploiement de la filière de réemploi à l’échelle nationale, l’éco-organisme n’est pas légitime à décider seul. Ces missions ne doivent plus être déléguées aux éco-organismes et l’Etat doit prendre ces responsabilités.

Ensuite, une nouvelle fois, la stratégie de financement du réemploi par les REP n’apparaît pas clairement : d’abord le budget du réemploi est pris sur l’enveloppe de base sans pour autant apparaître dans son calcul, et ensuite les soutiens apportés restent sujet à interprétation par les EO entraînant un flou en défaveur de la filière. Ce projet devrait poser un principe simple de soutien à toutes les étapes de reprise, de transport et de tri/massification des emballages destinées au réemploi. Disposer de principes clairs est nécessaire pour donner de la visibilité aux acteurs de réemploi et favoriser ainsi son développement. De même, l’origine des financements pour la réduction n’est pas identifiée.

Enfin, le cahier de charge ne présente aucune corrélation apparente entre les études que doivent réaliser les EO pour atteindre les objectifs de réemploi et le montant des soutiens destinés au réemploi. A titre d’exemple, la nouvelle enveloppe de 50 millions d’euros prévue dans ce projet pour le fonctionnement du réemploi est décidée sans que l’on en comprenne le calcul. Ce mode de pilotage budgétaire par accoup ne permet pas aujourd’hui de suivre la trajectoire de suppression des emballages à usage unique d’ici 2040. Au contraire, elle fragilise les politiques et initiatives de réemploi, soutenues souvent trop tardivement.

Au delà de ces points introductifs, voici dans l’ordre du texte nos contributions sur le projet d’arrêté en consultation :

Au 2.2, il n’y a pas lieu d’accorder une prime à un emballage par ailleurs affecté d’une pénalité sous prétexte d’incorporer du plastique recyclé. Recycler ne donne pas droit à fabriquer de mauvais emballages.

Au 2.2.1, tout emballage jetable pour lequel une solution d’achat en vrac ou un standard réemployable existe devrait contribuer à promouvoir ces solutions par une information présente sur l’emballage en question et adressée au consommateur. Le non-respect de cette information devrait faire l’objet d’une pénalité.

Au 2.2.2.1 b), le cahier des charges ne doit pas confier à l’EO la responsabilité de définir seul un “emballage inutile ou excessif”. Ce travail doit faire l’objet d’une concertation plus large intégrant les scientifiques et les consommateurs. En effet, on ne peut laisser juger de la pertinence d’un emballage par celui qui le produit.

Au 2.2.2.1 b), sur ce même point il serait intéressant d’introduire des pénalités pour les emballages constitués de matériaux présentant des risques sanitaires pour la santé et environnement. Les PS / PSE / XPS visés d’ailleurs par une interdiction pour les récipients pour aliments et boissons pourraient être pénalisés pour l’emballage alimentaire. En effet, ces polymères sont particulièrement concernés par la migration des plastiques au contact d’un corps gras. Ces pénalités seraient à relier avec le 2.5 traitant de la question des “substances préoccupantes”.

Au 2.2.2.2, pour un produit équivalent, un principe devrait aussi être établi selon lequel le montant de l’éco-contribution d’un emballage réemployable (première mise en marché) ne devrait pas dépasser celle d’un emballage jetable. De plus, des primes supérieures à 100% devraient pouvoir être envisagées pour contribuer à instaurer rapidement un différentiel de prix favorable au réemployable par rapport à l’usage unique.

Au 2.2.2.4, cette prime ne devrait pas être accordée aux emballages touchés par ailleurs par une pénalité. En effet, recycler ne donne pas droit à fabriquer de mauvais emballages.

Au 2.2.3, une pénalité devrait intégrer pour critère la place occupée par la publicité imprimée sur ces papiers. Enfin, il n’apparaît pas clairement que l’intégration de papier recyclé fasse aussi l’objet d’une prime comme pour le plastique. Pourtant cela paraît intéressant de favoriser le papier recyclé par rapport à la cellulose vierge.

Au 2.3, d’abord la définition de gammes standards d’emballages réemployables ne devrait pas relever de la seule responsabilité des EO et encore moins être réalisée indépendamment par chaque EO sans qu’une coordination soit prévue en présence de plusieurs éco-organismes. Il ne doit exister qu’une seule gamme standard à l’échelle nationale accessible librement partout en France et par tous les metteurs en marché. Par ailleurs, il manque à cette liste des standards d’emballage au format très spécifique et très consommés pour les pizzas et les burgers.

Au 2.4, les soutiens prévus par le cahier des charge pour la recherche et développement devraient s’adresser à la recherche publique ou publique/privé pour garantir que ces financements servent avant tout l’intérêt général.

Au 2.5, le deuxième paragraphe devrait relever de la responsabilité organisationnelle des éco-organismes au regard des objectifs qui leur sont assignés. Leur dicter une méthode d’accompagnement à l’éco-conception de leurs adhérents révèle le faible impact sur l’amont du dispositif d’éco-modulation.

Au 3.4, les éco-organismes doivent définir les trajectoires et les actions nécessaires pour atteindre les objectifs de réduction ainsi que les besoins financiers associés. Or, l’origine de ces financements n’est pas claire puisqu’il ne s’agit pas a priori du fonds réemploi. Ensuite, il devrait être demandé à l’éco-organisme de transmettre les études au ministre et à ses différents comités. En effet, si ces derniers sont consultés, ils ne sont pas toujours informés des livrables finaux, ce qui manque de transparence. Enfin, il manque un paragraphe sur les conséquences pour l’EO de la non atteinte répétée des objectifs. Attendre la fin d’un agrément pour agir constituerait une perte de temps considérable.

Au 4.3, comme au 3.4, l’EO devrait être tenu de définir aussi les besoins financiers associés visant l’atteinte des objectifs de réemploi. Ce chiffrage devrait ensuite justifier du montant du fonds réemploi. Enfin, même remarque que précédemment sur la transmission des études aux différents comités et sur la non atteinte répétée des objectifs.

Au 4.5, le budget dédié au développement des solutions de réemploi et de réutilisation devrait avant tout être établi en lien avec les trajectoires et études définis au 4.3, et sans que son montant annuel ne puisse être inférieur à 5% du montant des contributions. Pour compenser les éventuels écarts à la trajectoire ou retards pris sur l’attribution des financements, un montant complémentaire pourra être défini annuellement par l’ADEME et dépensé sous son pilotage.

Au 4.5.1, un principe de proximité est rappelé sans fixer de référence particulière. Cela crée un flou qui risque d’entraver l’objectif de transparence visait pour l’affection des soutiens. De plus, l’appréciation de ce critère doit certainement différer d’un emballage à l’autre, comme d’un secteur géographique à l’autre. Il ne faudrait pas que le réemploi se trouve par là confiné dans les grandes villes.

Au 4.5.2, le plan de déploiement devrait être élaboré en concertation avec les opérateurs de réemploi, les collectivités locales et autres parties prenantes, et piloté par l’Etat. Ni l’éco-organisme, ni l’organisme coordonnateur ne sauraient détenir à eux seuls la responsabilité de définir un service de réemploi national. Un tel plan relève de la responsabilité des pouvoirs publics. Les enseignements devraient être tirés d’abord des boucles locales existantes et opérationnelles, et ensuite des expérimentations locales conduites plus récemment par les éco-organismes. Au sein de plan de déploiement, les éco-organismes devraient se contenter de jouer un rôle de financeur et surtout ne pas intervenir sur le plan opérationnel. Ce plan devrait assurer un haut niveau d’interopérabilité des filières de réemploi : harmonisation de la communication, harmonisation du système de consigne monétaire, standardisation des contenants, harmonisation du système de traçabilité des contenants… sont autant de clés à la réussite du plan. En aucun cas, les EO ne pourront gérer le flux de la consigne monétaire, conserver la propriété intellectuelle de contenants qu’ils viendraient à développer ou encore devenir propriétaires des emballages réemployables.

Au 4.5.3, en continuité du point précédent, l’Etat devrait réaliser ce bilan annuel des actions menées en faveur du réemploi.

Au 4.6, bien que ces nouveaux soutiens au fonctionnement soient une bonne chose, la manière dont ils sont introduits dans ce projet, sans base de calcul et en piochant dans l’enveloppe générale, révèle à quel point nous manquons de stratégie pour le réemploi. Ces soutiens devraient couvrir les actions de sensibilisation et d’animation territoriales destinées aux metteurs en marché, aux distributeurs (et autres repreneurs) et aux consommateurs. Le projet ReUSe atteste de l’importance de ne pas sous estimer ce poste pour la réussite des projets de réemploi.

Au 4.6.1, l’éco-organisme ne devrait rien avoir à faire d’autre que de compenser les écarts de prix constatés entre l’emballage réemployable et celui à usage unique. Les notions de “mise à disposition” ou encore d’“avoir accès via l’éco-organisme” interrogent sur le rôle que ce cahier leur octroie.

Au 4.6.2.1, l’éco-organisme devrait contribuer à la prise en charge de toutes les étapes de reprise, de transports et de tri/massification des emballages ménagers, et le cas échéant des récipients à aliments, destinés au réemploi. Cette prise en charge prend fin lorsque l’emballage réemployable devient une ressource pour l’un des opérateurs économiques de la filière, ce qui est le cas pour aucun d’entre eux à ce stade. Aussi, l’équilibre entre les coûts et les recettes de réemploi dont dépendrait le niveau de prise en charge par l’éco-organisme ne peut être évalué par l’éco-organisme lui-même sans conflit d’intérêt.

Au 4.6.2.2, les opérations de lavage entrent à juste titre dans le périmètre des soutiens tant que les objectifs d’emballages réemployables mis sur le marché ne sont pas atteints et que ces usines tournent en sous-capacité. La situation devrait évoluer lorsque les objectifs réglementaires seront atteints et permettent l’existence d’un vrai marché du réemployable.

Au 4.7, le pourvoi à la reprise des emballages réemployables standardisés permettrait de mieux appréhender la chaîne de valeur du réemploi et de mieux évaluer les soutiens au fonctionnement à prévoir pour les opérateurs du réemploi des filières existantes.

Au 5.1.6, l’étude devrait porter sur un plan de déploiement territorialisé et volontaire.

Au 5.2.2.1.b), parmi les actions inscrites dans le contrat individualisé devraient pouvoir figurer et être soutenues des actions de réemploi. En effet, le réemploi peut améliorer les performances de tri notamment lorsqu’il se substitue à des mauvaises pratiques de tri, lors d’événements par exemple.