Projet de décret instituant la filière de responsabilité élargie des producteurs d’emballages servant à commercialiser les produits consommés ou utilisés par les professionnels ayant une activité de restauration
Contexte et objectifs :
La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (dite loi anti-gaspillage) introduit la création dès 2021 d’une nouvelle filière de responsabilité élargie du producteurs (REP) pour les emballages de produits consommés ou utilisés par les professionnels ayant une activité de restauration. La loi n°2021-1104 du 22 août 2021 a prévu le report de la date d’entrée en vigueur de cette filière en 2023. Le principe de REP doit être étendu à l’ensemble des emballages au 1er janvier 2025.
Le projet de décret permet de définir le champ d’application de cette nouvelle filière REP applicable aux emballages de produits de la restauration telle que prévue au 2° de l’article L.541-10-1 du Code de l’environnement, en créant un paragraphe spécifique consacré à la gestion de ces emballages au sein de la sous-section 3 « Déchets d’emballages dont les détenteurs finaux ne sont pas les ménages » de la section 5 « Emballages » du chapitre III du titre IV du livre V de la partie réglementaire du code de l’environnement.
Le projet de décret prévoit également les dispositions permettant l’articulation de cette nouvelle filière avec la filière des emballages ménagers. En effet, un grand nombre de produits emballés sont consommés à la fois par les ménages et les professionnels de la restauration, leurs emballages étant souvent similaires ou identiques. Les déchets d’emballages correspondants font, pour certains produits consommés par les restaurateurs, déjà l’objet d’une contribution auprès de la REP des emballages ménagers car ils seront vendus à emporter et consommés hors foyer par les ménages. Par ailleurs, un grand nombre de restaurateurs ont accès et recourent au service de public de gestion des déchets pour la collecte et le tri en vue du recyclage des déchets liés à leur activité. Ces déchets font dans ce cas l’objet de soutiens par les éco-organismes de la REP des emballages ménagers aux collectivités correspondantes. Une étude de l’ADEME a cependant montré que l’accès au service public pour les professionnels ayant une activité de restauration n’était pas possible partout du fait des sujétions techniques particulières déterminées par chaque collectivité.
Principales dispositions
Le projet de décret introduit les principales dispositions suivantes.
• Définition des emballages et des producteurs concernés
Le projet de décret s’appuie sur les définitions existantes et notamment les dispositions des articles R.543-43 du code de l’environnement pour définir les emballages, et R.541-350 du même code pour définir les producteurs concernés.
• Délimitation du périmètre des emballages de la restauration et des emballages ménagers
Le projet de décret prévoit qu’un arrêté ministériel puisse définir la liste des emballages de produits relevant de la filière professionnelle « restauration ». Ce principe est également introduit pour les emballages de la filière REP des emballages ménagers afin de préciser ceux qui, étant similaires ou identiques que le produit soit consommé par les ménagers ou les professionnels de la restauration, relèvent de la filière REP des emballages ménagers. Ce principe est inspiré d’une pratique notamment mise en œuvre pour les REP des emballages ménagers et professionnels en Belgique. Un arrêté unique pourrait ainsi définir les emballages concernés par l’une ou l’autre des filières.
• Conditions de reprise des emballages en vue du recyclage
Le décret prévoit de conserver la possibilité de collecte des emballages par le service public de gestion des déchets. Cependant, considérant que l’accès à ce service pour les professionnels détenteurs de déchets d’emballages est inégal (l’étude Ademe a montré que selon les cas, le SPGD intervenait avec ou sans seuil de volume de déchets générés pour cette prise en charge, ou pouvait ne pas prendre en charge du tout la collecte des déchets auprès des professionnels), le projet de décret introduit un principe général de reprise sans frais des déchets d’emballages détenus par les professionnels de la restauration :
- au-dessus d’un seuil de production hebdomadaire de déchets d’emballages de 1 100 litres, la reprise des emballages (format ménagers et format restauration) est par défaut assurée par un éco-organisme agréé pour la filière REP des emballages de la restauration ;
- en-dessous de ce seuil, la reprise par l’éco-organisme est possible sous conditions, notamment que la collectivité ait indiqué à l’éco-organisme qu’elle ne prenait pas en charge ces déchets et que l’établissement ayant une activité de restauration concerné ait formulé une demande auprès d’un éco-organisme.
Ce dispositif sera associé à des conditions minimum de tri par les professionnels, différentes selon la quantité de déchets d’emballages produite, ainsi qu’à des conditions de déploiement progressif à l’ensemble du territoire national sur une période de trois ans.
• Prise en charge des coûts supportés par les éco-organismes agréés au titre de la REP des emballages de la restauration pour la collecte auprès des détenteurs
Un principe d’équilibrage financier est prévu par le décret afin que les éco-organismes agréés pour les emballages ménagers compensent les coûts supportés par les éco-organismes agréés pour les emballages professionnels de la restauration pour la part collectée d’emballages ménagers.
• Prise en charge des coûts liés à la mise en œuvre de solutions de réemploi
Afin de développer les solutions de réemploi conformément aux objectifs de l’article L.541-1 et des dispositions des articles R.541-350 et suivants du code de l’environnement, le projet de décret prévoit la prise en charge financière des coûts associés par l’éco-organisme, ainsi qu’une possibilité de pourvoi pour le réemploi dans le respect des principes fixés par l’article L.541-10-6 du Code de l’environnement.
Commentaires
Cofepac représente le secteur industriel de l’emballage à base de papier-carton, il regroupe les organisations de producteurs de matériaux d’emballage et des fabricants d’emballages à base de papier-carton (COPACEL, COF, CAP, ACN, UNFEA) et leurs associés (REVIPAC, CLUB M.C.A.S)
L’Emballage papier-carton, leader du monde de l’emballage, occupe le 1er rang dans l’emballage industriel et commercial et le 2° rang dans l’emballage ménager derrière le plastique. Il représente 650 entreprises réparties sur le territoire pour un CA de plus de 9 milliards d’euros et plus de 40 000 Salariés.
Considère positivement les efforts de clarification apportées dans ce texte. Toutefois, il propose que, pour éviter toute ambiguïté, la notion de producteur qui est précisée dans chaque REP, le soit dans cet arrêté, particulièrement dans une REP Emballage dans la mesure où le fabricant d’emballage, donc son producteur au sens courant, n’en est pas le metteur en marché. Si la notice est claire sur ce point, la référence constante à « producteur d’emballages » dans le texte crée un doute sur la notion de producteur sachant que la définition de producteur au II du IV de l’article 2 du projet d’arrêté renvoie à l’article R 541-350 qui ne comporte pas de définition de cette notion.
Le texte précise bien la notion d’emballages de restauration en spécifiant qu’il s’agit de ceux des produits consommés ou utilisés par le professionnel de la restauration. En effet, les emballages qui peuvent être utilisés par ces professionnels pour commercialiser leurs produits dans le cadre de la vente à emporter ou à consommer sur place ne sont pas des emballages de l’activité de restauration mais des emballages ménagers. Cependant la rédaction du 1°du II de l’article R 543-73 définissant les « emballages » crée une ambiguïté en indiquant « Ceux qui..…, et qui sont utilisés spécifiquement par les professionnels ayant une activité de restauration ». Il conviendrait pour éviter cela d’indiquer « … et qui sont les emballages des produits consommés ou utilisés spécifiquement par les professionnels ».
Il aurait été utile par ailleurs de définir précisément les activités de restauration en faisant référence à l’arrêté du 21 décembre 2009 qui distingue la notion de restauration commerciale et la différencie de la « remise directe ». Il doit être clair que le secteur de la restauration est celui des professionnels dont l’activité restauration est l’activité principale.
La nécessité d’établir une liste d’emballages de la restauration ne paraît pas utile, facile à établir, de nature à faire coexister chez le professionnel des emballages relevant de la rep et des emballages industriels et commerciaux qui n’en relèveraient pas. Une telle liste constitue une source de difficultés pour son établissement et de difficultés ultérieures dans la mesure où elle peut être incomplète (cela signifierait-il alors que les emballages ne figurant pas sur cette liste ne seraient pas soumis à la REP restauration et alors comment sont-ils pris en charge ?) et qu’elle devrait être complétée en cas d’apparition de nouvelles solutions d’emballage, alors même que la « frontière » avec les emballages ménagers est parfaitement définie par l’article R 541-8.De même une liste d’emballages susceptibles d’être utilisés à la fois pour des produits destinés aux ménages et par les produits utilisés par les professionnels de la restauration est de peu d’intérêt et représente là encore une source de difficultés potentielles d’application ouvrant la voie à des problèmes d’interprétation.
Le choix qui a été fait pour la gestion de la frontière d’intervention du SGPD et le traitement des assimilés est judicieux, conforme à l’état de la réglementation et consacre la pratique. Il devrait permettre de développer le recyclage des déchets d’emballages de restauration présents chez les « petits » professionnels lesquels bénéficieront clairement des services du SPGD, assurant la collecte des deux flux ménagers et restauration. Par contre, la reprise sans frais des déchets d’emballages de restauration ayant un flux supérieur à 11OO litres hebdomadaires pose la question du changement des responsabilités. En effet, aujourd’hui les professionnels de la restauration au même titre que les industriels et commerçants sont tenus d’assurer la gestion de leurs déchets d’emballages. Ils doivent les faire valoriser et sont astreints aux obligations du décret 5 flux. Ceci signifie que ces déchets sont actuellement gérés, ces professionnels gérant les modalités de leur approvisionnement (en particulier les emballages de leurs intrants) et les modalités de la valorisation de leurs déchets (choix des opérateurs, retour, modalités de valorisation, ..) et ils en supportent les coûts afférents. L’arrêté, en instituant une reprise sans frais des déchets d’emballages en mélange, déresponsabilise très largement ces professionnels, dont la seule obligation qui leur est faite est de tenir séparés des autres déchets les déchets d’emballages en mélange et les tenir ainsi à la disposition de l’éco-organisme.
Il faut noter qu’il n’est pas fait mention d’objectifs de recyclage ; l’article R 543-67 est inchangé et les articles précisant les missions de l’éco-organisme ne font mention que de pourvoir à la gestion et assurer la reprise des déchets « qui font l’objet d’une collecte séparée en vue du recyclage ». La condition posée pour cette reprise est celle du tri à la source dans les conditions définies au premier alinéa de l’article D 543-281. Elle constitue, pour des établissements commerciaux, une régression car les flux devraient être séparées par matériaux (5 flux : verre, papier-carton, plastiques, métaux, bois) afin de faciliter le recyclage ultérieur en évitant une phase supplémentaire de tri. Les emballages à base de papier carton qui constituent le flux principal des établissements produisant plus de 1100 litres devraient être tenus séparés dans la mesure où ils sont relativement homogènes et recyclables sans difficulté.
Contrairement aux principes généraux des REP, l’adhésion à un éco-organisme apparaît obligatoire et il n’est pas fait état de pluralité d’éco-organismes. Ceci paraît tout à fait injustifié pour la gestion des déchets hors du périmètre du SPGD et, avec le changement des responsabilités évoqué ci-dessus, est de nature à bouleverser des dispositifs divers qui fonctionnent bien dans ce périmètre de la restauration commerciale avec des acteurs particuliers et des solutions spécifiques comme l’a montré l’étude Ademe. Il est important que les dispositifs qui marchent ne soient pas remis en cause par la mise en place de cette Rep et que des solutions diverses puissent se développer prenant en compte la nouvelle obligation de recyclage qui se substituerait à valorisation.
La rédaction de l’article R 543-74-2, qui prévoit la prise en charge des coûts de réemploi ou de réutilisation par l’éco-organisme, devrait en préciser la nature et les limites. Cette prise en charge devrait également être conditionnée à la recyclabilité effective de l’emballage réemployable et son impact sur la consommation des ressources naturelles et à la justification de l’atteinte d’une meilleure performance environnementale. La couverture des coûts de « toute personne qui en a assuré la prise en charge », s’agissant du réemploi concernera les coûts du dispositif de reprise qui devra remplir les conditions prévues par les textes en vigueur, il ne peut pas s’agir d’un « réemploi » occasionnel. Lorsque le réemploi est le fait du metteur en marché, la couverture de ses coûts par un éco-organisme auquel il devrait adhérer par ailleurs paraît étrange, or la reprise par le fournisseur de ses emballages et ceci pas nécessairement pour les réemployer est une réalité et une solution potentielle.
Si le financement de l’opérateur de réemploi pose des problèmes de mise en œuvre, il introduit surtout une importante distorsion de concurrence avec la réutilisation de la matière en boucle fermée alors même que la performance environnementale du réemploi n’est pas assurée et qu’elle induira un développement d’emballages plastiques contraire aux orientations européennes, d’une part et aura une incidence directe sur la structure de couts des intervenants économiques du secteur du réemploi et cela sans relation aucune avec la Rep et la gestion des déchets, d’autre part.
Quant à la réutilisation de l’emballage, il serait utile de préciser les modalités et la notion de bon rapport coût/efficacité ainsi que de clarifier les différences entre les modalités prévues au I et celles prévues au II de l’article R 543-74-2.
Il est essentiel que la mise en place de cette REP ne remette pas en cause les dispositifs qui fonctionnent de manière satisfaisante, permette la mise en œuvre de solutions adaptées aux différents contextes en laissant aux acteurs économiques la possibilité d’innover et de mettre en place les solutions les plus efficaces.
La Fédération française des spiritueux, la Fédération des vins d’apéritifs, et l’Union Des Maisons et Marques de Vin, qui rassemblent les entreprises produisant des spiritueux et de négoce en vin souhaitent apporter la contribution suivante :
<span class="puce">- Nous alertons le Ministère de la Transition Ecologique sur les conséquences qu’engendrent la mise en œuvre de la loi Agec sur la responsabilité élargie des producteurs. Les nouvelles obligations concernant les emballages ménagers abandonnés sur la voie publique, la collecte des emballages en dehors des foyers des ménages et le développement du réemploi se traduisent par des hausses sensibles des contributions des entreprises metteurs en marché d’emballages. Cette hausse des coûts pour les entreprises pourra être de +20 à +40%. Devra s’ajouter à cela la contribution des industriels à la REP pour l’activité de restauration. Dans le domaine des boissons, il existe déjà des circuits logistiques de retour des bouteilles vides. La mise en place de cette nouvelle REP sera en grande partie une optimisation des circuits existants. Nous demandons donc une vigilance sur les coûts pour les entreprises contributrices, qui, à notre sens, devront être contenus.
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Les professionnels de restauration trient les déchets qu’il produisent ("7 flux") ou les collectent en mélange dans les conditions prévues à l’article D.543-281 du c. env.
Les déchets d’emballages peuvent ainsi se retrouver mélangés avec d’autres déchets composés de mêmes matériaux (ex. : plastiques) mais non issus d’emballages (mélange autorisé dans les conditions de l’article R.543-69 du c. env.).
Comment la filière "emballages de restauration" assurera-t-elle son équilibre financier si elle est, de fait, contrainte de collecter, ensemble avec les déchets d’emballages, les déchets non issus d’emballages, bien que composés de matériaux similaires?
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Le dispositif envisagé impose à l’éco-organisme qui sera agréé pour la filière "emballages de restauration" de reprendre sans frais tous les déchets d’emballages produit par les restaurateurs (déchets d’emballages pris en compte dans le calcul du seuil de 1 100 l).
Or, une partie de ces emballages ne contribue, à ce jour, à aucune filière. C’est la cas des emballages tertiaires qui seront inclus dans la filière REP DEIC en 2025.
Il est envisageable qu’en 2025 la filière REP DEIC soit appelée à compenser les coûts de gestion des emballages tertiaires pris en charge par la filière "emballages de restauration".
Il n’est pas clair comment assurer l’équilibre économique de la filière "emballages de restauration" pour ce qui concerne les emballages tertiaires en attendant 2025.
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La description du projet prévoit que "au-dessus d’un seuil de production hebdomadaire de déchets d’emballages de 1 100 litres, la reprise des emballages (format ménagers et format restauration) est par défaut assurée par un éco-organisme agréé pour la filière REP des emballages de la restauration".
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Le texte du projet de l’article R.543-74-1 ne précise pas, quant à lui, que le seuil de 1 100 litres est calculé en tenant compte de tous les déchets d’emballages produits par les restaurateurs, format restauration et format ménagers confondus. Le texte du projet vise simplement les "déchets d’emballages", or, si on se réfère à la définition d’"emballages" du paragraphe 2 de la sous-section 3 dont fait partie l’article R.543-74-1, on constate qu’elle exclut les déchets "format ménagers" qui relèvent de la sous-section 2.
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Il faudrait, par conséquent, préciser que pour le calcul du seuil de 1 100 l, "les déchets d’emballages sont entendus comme les déchets d’emballages relevant des sous-sections 2 et 3 de la présente section, produits par les professionnels ayant une activité de restauration".
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La notion d’emballage pour le seuil des 1100litres d’emballage/semaine est à préciser :
<span class="puce">- tout déchet d’emballage confondu? C’est-à-dire emballages "format ménager" + emballages "format professionnel"
<span class="puce">- ou bien uniquement les déchets d’emballages "format professionnel"
Il est indiquée une reprise sans frais par les EO en cas de gestion directe, néanmoins aucune mention de couverture des coûts à 100% par l’EO en cas de gestion par la collectivité (SPGD) : à préciser.
Ce décret se doit de s’accompagner de directives plus générales, déjà adressées aux ménages (vrac, emballages écoresponsables/réutilisables). Il doit également se doter d’une législation stricte concernant le tri des déchets : trier les déchets utilisés n’est pas une option, et ne peut être défini uniquement par "des conditions minimum" ainsi que décrit pour l’instant dans ce projet de décret. Ou le tri est fait ou il n’est pas fait, mais il ne peut y avoir d’entre-deux.
Ce décret se doit de s’accompagner de directives plus générales, déjà adressées aux ménages (vrac, emballages écoresponsables/réutilisables). Il doit également se doter d’une législation stricte concernant le tri des déchets : trier les déchets utilisés n’est pas une option, et ne peut être défini uniquement par "des conditions minimum" ainsi que décrit pour l’instant dans ce projet de décret. Ou le tri est fait ou il n’est pas fait, mais il ne peut y avoir d’entre-deux.
Ce décret se doit de s’accompagner de directives plus générales, déjà adressées aux ménages (vrac, emballages éco-responsables, réutilisables). Il doit également se doter d’une législation stricte concernant le tri des déchets : trier les déchets utilisés n’est pas une option, et ne peut être défini uniquement par "des conditions minimum" ainsi que décrit pour l’instant dans ce projet de décret. Ou le tri est fait ou il n’est pas fait, mais il ne peut y avoir d’entre-deux.
La définition des produits utilisés par les professionnels ayant une activité de restauration doit être affinée. En effet les emballages à prendre en compte pour l’application de ces futures dispositions ne doit intégrer que les emballages des produits utilisés dans les préparations (plats alimentaires, boissons) ou les accompagnant au moment du service. La liste des emballages concernés ne doit pas intégrer tous les emballages industriels ou commerciaux des produits autres aussi divers que variés qu’il est possible de trouver dans un lieu de restauration. A titre d’exemple cette liste ne doit évidemment pas intégrer les emballages de mobilier (chaises tables buffets cloisonettes…) séparés des produits au moment de leur livraison/installation dans l’espace de restauration.