Projet de décret relatif au droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine
Consultation du 20/06/2022 au 11/07/2022 - 34 contributions
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Je suis opposé à l’extension de ce droit de préemption car il s’agit d’une atteinte grave à la liberté d’entreprendre des agriculteurs.
Il soulève des problèmes importants pour la démocratie locale. Il permet en effet à une collectivité territoriale d’exercer des prérogatives exorbitantes hors de son territoire via un établissements public délégataire et donc d’imposer ses choix politiques à des citoyens qui ne l’ont pas élue.
Je demande donc que ce droit de préemption soit le plus strictement encadré possible par la modification du projet de décret.
Il est inacceptable que le titulaire du droit de préemption impose des tâches qui lui incombent aux vendeurs. La procédure ne doit pas être source de complexité et de frais inutiles pour le vendeur
Le droit de préemption non encadré permettrait de donner aux collectivité une future artificialisation déguisée
ET SURTOUT UNE COLLECTIVITÉ NE DOIT PAS POUVOIR FAIRE DE LA SURENCHÈRE FONCIÈRE ET FAIRE SUBIR LA DOUBLE PEINE AUX AGRICULTEURS AVEC L’ARGENT DU CONTRIBUABLE
La FNCCR est satisfaite de ce projet de décret qui reste conforme aux conclusions des assises de l’eau et au premier projet de décret, lequel avait été rédigé en concertation avec les syndicats agricoles, les organisations professionnelles agricoles nationales et les associations d’élus, dont la FNCCR. Il intègre les modifications législatives proposées par le Conseil d’Etat et adoptées dans le cadre de la loi « 3DS » afin de sécuriser l’atteinte de l’objectif de protection de l’eau lors d’une éventuelle revente du bien préempté.
Néanmoins, il nous semble qu’une légère modification rédactionnelle du troisième alinéa de l’article R.218-2 serait nécessaire.
En effet, les termes de "collectivités locales ou groupements de collectivités locales" ne forment pas une catégorie de collectivités prévue par la législation. En outre, nous ne sommes pas certains que ces termes incluent les syndicats mixtes. Il serait donc préférable de remplacer ces termes par "la personne publique mentionnée à l’article L.218-1", formulation qui a été utilisée dans l’intégralité du projet de décret, ou à défaut par "de la commune, du groupement de communes ou du syndicat mixte compétent", pour reprendre la formulation de l’article L.218-1 du code de l’urbanisme.
Nous souhaitons ainsi élargir le panel d’outils dont disposent les collectivités en matière de protection de la ressource en eau, chacun pouvant être mobilisé seul ou en association, selon les territoires, les enjeux, la mobilisation des parties-prenantes, les résultats des actions précédemment entreprises, etc.
Les évaluations nationales ou locales des programmes d’actions volontaires de lutte contre les pollutions diffuses d’origine agricole et de reconquête de la qualité des masses d’eau qui se succèdent depuis 20 ans s’accordent toutes sur un constat d’échec de nombre d’entre eux, en raison d’un manque de moyens/outils à disposition des autorités compétentes (y compris d’accompagnement financier des acteurs du territoire qui sont strictement limitées par la réglementation et donc souvent insuffisamment attractifs) et l’absence d’engagement des acteurs agricoles sur certains territoires.
Nous sommes bien conscients de l’impact que peut avoir un droit de préemption sur les propriétaires de biens et c’est pourquoi le projet de décret prévoit un encadrement strict de son exercice, à la fois au stade de son instauration sur un territoire donné (qui devra être justifiée auprès du préfet, notamment en fournissant un bilan des études réalisées et des actions entreprises, accompagnées de leurs résultats) puis de sa mise en œuvre au cas par cas (appel à candidatures et énoncé des clauses environnementales pour toute cession ou location).
L’équilibre nous apparait avoir été trouvé lors des nombreuses consultations tenues depuis les assises de l’eau et il ne faut pas alourdir les contraintes de mise en œuvre, ce qui le rendrait inopérant.
Ne nous y trompons pas : les collectivités et leurs groupements en charge de la fourniture d’eau potable à nos concitoyens, mais aussi aux entreprises, y compris nombre d’exploitations agricoles et d’établissements de transformation des produits agroalimentaires, n’envisagent pas les acquisitions foncières et la gestion ultérieure de baux ruraux et d’ORE de gaité de cœur… Elles préfèreraient de beaucoup (et pour le bien du porte-monnaie de leurs usagers) disposer d’une ressource en eau de qualité afin de satisfaire sans risques et à moindres coûts les exigences de santé et de salubrité publique en matière d‘eau potable. Rappelons qu’aujourd’hui, plus de 10 millions de personnes sont desservis par une eau non conforme en raison de la pollution des ressources en eau par les pesticides et leurs métabolites. Il est urgent de renforcer les moyens dont elles disposent pour reconquérir la qualité des masses d’eau. Ce droit de préemption est donc un outil supplémentaire qui permettra de concourir à la reconquête et au maintien de la qualité de l’eau à long terme.
Enfin, rappelons que :
- L’ensemble des 33 000 aires d’alimentation de captages concernent moins de 8% de la surface agricole utile française et toutes ne sont pas concernées par ce type de mesures ;
- le droit de préemption garantie la poursuite d’une activité agricole sur les biens préemptés.
L’extension du droit de préemption sur les terres agricoles, en faveurs des collectivités territoriales et établissements publics en charge de la gestion de l’eau potable est un cas d’atteinte aux libertés d’entreprendre des agriculteurs.
Ainsi, nous demandons que ce droit de préemption soit encadré par des règles strictes et justifiables, pour éviter des situations dommageables envers les agriculteurs.
Au projet de décret, nous demandons 5 modifications :
- La création du droit de préemption doit justifier un risque avéré et une impossibilité de recourir à des solutions volontaires.
- La procédure par laquelle le droit de préemption est institué doit associer les syndicats agricoles et OPA.
- La décision par laquelle est créé le droit de préemption, doit être communiquée directement aux propriétaires et exploitants concernés ( un simple affichage administratif n’étant pas suffisant).
- La procédure ne doit pas être source de complexité et de frais inutiles pour le vendeur. Il est inacceptable que le titulaire du droit de préemption impose des tâches qui lui incombent aux vendeurs. Les dossiers doivent être dématérialisés.
- Une fois le bien préempté, la personne publique propriétaire, doit agir loyalement avec un délai minimum d’1 mois pour que les fermiers et acheteurs potentiels puissent se prononcer.
Nous sommes opposés à l’extension de ce droit de préemption car il s’agit d’une atteinte grave à la liberté d’entreprendre des exploitants agricoles.
Il soulève des problèmes importants pour la démocratie locale. Il permet en effet à une collectivité territoriale d’exercer des prérogatives excessives hors de son territoire via un établissements public délégataire et donc d’imposer ses choix politiques à des citoyens qui ne l’ont pas élue.
Nous demandons donc que ce droit de préemption soit le plus strictement encadré possible par la modification du projet de décret :
1) L’institution du droit de préemption doit être justifiée par des motifs précis, fondés sur la démonstration d’un risque avéré et sur l’impossibilité de recourir à des solutions moins attentatoires au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre.
2) La procédure par laquelle le droit de préemption est institué ne doit pas uniquement consulter la Chambre d’Agriculture mais aussi les organisations professionnelles agricoles, notamment les organisations syndicales d’exploitants agricoles représentatives
3) La décision par laquelle est créé le droit de préemption ne doit pas être simplement affichée, il est indispensable qu’elle soit communiquée directement aux propriétaires et aux exploitants concernés. En effet, les propriétaires vivent parfois loin et leur identification est aisée pour l’administration.
4) Concernant l’exercice du droit de préemption, il est inacceptable que le titulaire du droit de préemption impose des tâches qui lui incombent aux vendeurs. La procédure ne doit pas être source de complexité et de frais inutiles pour le vendeur :
- il doit être possible de la dématérialiser ;
- le titulaire du droit de préemption doit supporter lui-même les frais de l’exercice de son droit ;
- le titulaire du droit de préemption n’a pas à exiger du vendeur des éléments qu’il peut obtenir lui-même (servitudes et hypothèques grevant le terrain vendu) ;
- les documents relatifs aux prélèvements d’eau, aux drains agricoles et au système d’irrigation n’existent pas nécessairement, iI importe donc de préciser « lorsqu’ils existent ».
5) Lorsqu’une collectivité préempte un bien, il lui incombe d’agir loyalement en laissant un délai suffisant aux fermiers ou acheteurs potentiels. Nous demandons donc que la durée d’affichage de l’appel d’offre soit portée à un mois minimum. En effet, la prise à bail d’un terrain au travers d’un BRE ou l’achat d’un terrain grevé d’une ORE implique de laisser aux exploitants le temps de construire leurs projets agricoles.
En cas de revente, l’avis d’appel d’offre doit décrire précisément l’ORE dont est grevé le terrain. Il est important que soient décrites :
• les obligations contenues dans l’ORE, notamment les restrictions de pratiques culturales ;
• la durée de l’ORE ;
• la rémunération de l’ORE proposée par la personne publique et les garanties de financement offertes dans la durée.
La Chambre d’agriculture de la Seine-Maritime partage les objectifs de préservation et de restauration de la qualité de l’eau des captages. Cependant l’institution d’un droit de préemption au profit d’une collectivité ne doit constituer à notre sens qu’une solution de dernier recours, à réserver aux secteurs à plus forts enjeux, lorsque les démarches volontaires et co-construites avec les exploitants agricoles des territoires concernés, n’ont pas abouti à des évolutions favorables pour la ressource en eau.
Aussi les différents documents exigés dans la demande d’institution du droit de préemption au profit d’une collectivité nous semblent pertinents pour justifier du caractère nécessaire de l’attribution de ce droit pour préserver la ressource en eau. Toutefois il nous semble également important de justifier de l’échec des démarches d’animation conduites sur le territoire.
Nous approuvons que la procédure d’attribution du droit de préemption prévoie de solliciter l’avis des Chambres départementales et régionales d’agriculture qui sont associées aux démarches de protection des ressources en eau.
Enfin nous insistons sur la nécessité de conserver une production agricole, compatible avec la préservation de la ressource en eau, sur les parcelles préemptées au regard des enjeux de souveraineté alimentaire de notre pays.
L’extension du droit de préemption sur les terres agricoles au bénéfice des collectivités territoriales et des établissements publics en charge de la gestion de l’eau potable pour instituer des restrictions de pratiques culturales au travers d’un bail rural à clauses environnementales est un cas d’atteinte à la liberté d’entreprendre des agriculteurs. La FNSEA CVL et ses adhérents valident la nécessité d’être attentif et proactif pour préserver la qualité de l’eau potable des territoires. Toutefois, elle privilégie la voie des programmes d’actions volontaires qui encouragent les adaptations de pratiques culturales et le développements de filières économes en intrants plutôt que de les imposer sans appropriation par les agriculteurs locaux.
Ainsi, la FNSEA CVL demande que ce droit de préemption soit encadré le plus strictement possible pour éviter des dérives dommageables aux agriculteurs du territoire. Voici les 5 demandes de modification du projet de décret :
1) La création d’un droit de préemption ne doit pas être justifiée par des motifs abstraits mais démontrer un risque avéré et l’impossibilité de recourir à des solutions volontaires.
2) La procédure par laquelle le droit de préemption est institué doit associer les syndicats agricoles.
3) La décision par laquelle est créé le droit de préemption doit être communiquée directement aux propriétaires et aux exploitants concernés et non pas simplement affiché administrativement.
4) La procédure ne doit pas être source de complexité et de frais inutiles pour le vendeur. Il est inacceptable que le titulaire du droit de préemption impose des tâches qui lui incombent aux vendeurs et que les dossiers ne puissent être dématérialisées.
5) Une fois le bien préempté, la personne publique propriétaire doit agir loyalement avec un délai d’au moins 1 mois pour que les fermiers et acheteurs potentiels puissent se prononcer. En cas de revente, l’avis d’appel d’offre doit décrire précisément l’ORE dont est grevé le terrain (restrictions des pratiques culturales, durée, rémunération proposée par la personne publique et garanties de financement dans la durée).
Le projet ne peut pas être accepté en l’état et doit prendre en compte
la situation économique des agriculteurs (rices).
Nous sommes tous pour la préservation de la qualité de l’eau. Dans ce cadre, et avant d’envisager des dispositifs contraignants, il serait utile de s’assurer que tous les travaux de traitement des eaux soient également effectués par les communes concernées (y compris dans les hameaux).
Concernant le droit de préemption. Cette mesure coercitive remettant en cause le droit de propriété et pouvant remettre en cause la viabilité d’une exploitation doit être plus strictement encadrée.
Pour cela, plusieurs modifications doivent être apportées au projet :
1) Le droit de préemption doit être justifié par un motif précis, en expliquant, l’impossibilité de recourir à des solutions moins contraignantes.
2) La procédure proposée doit associer les syndicats locaux représentatifs et pas uniquement la chambre d’agriculture.
3) La décision par laquelle est créée le droit de préemption doit être communiquée directement aux propriétaires et aux exploitants concernés, avec des délais précis permettant ainsi d’avoir une procédure transparente et rigoureuse.
4) La procédure ne doit pas être source de complexité et de frais supplémentaires pour le vendeur. Il est inacceptable que le titulaire du droit de préemption impose des tâches qui lui incombent.
Compte tenu du préjudice subi, il faut prévoir une indemnisation au propriétaire et à l’exploitant pour tenir compte des pertes liées à cette préemption qui ne doit pas remettre en cause la viabilité de l’exploitation.
5) Une fois le bien préempté, la personne publique propriétaire doit agir loyalement.
La personne publique qui met à bail ou revend le bien préempté doit laisser un délai suffisant aux fermiers ou acheteurs potentiels. Ainsi, la durée de quinze jours pour l’affichage de l’appel d’offres est insuffisante et doit être portée à un mois minimum.
En cas de revente, l’avis d’appel d’offres doit décrire précisément les obligations réglementaires dont est grevé le terrain.
La FNSEA s’est toujours opposée à l’extension de ce droit de préemption. Il s’agit en effet d’une atteinte grave à la liberté d’entreprendre des agriculteurs.
Ce droit de préemption soulève également des problèmes importants pour la démocratie locale. Il permet en effet à une collectivité territoriale d’exercer des prérogatives exorbitantes hors de son territoire via un établissements public délégataire et donc d’imposer ses choix politiques à des citoyens qui ne l’ont pas élue. C’est encore plus grave quand le droit de préemption est exercé par un établissement public qui sera encore plus éloigné des électeurs.
La FNSEA demande que ce droit de préemption soit le plus strictement encadré possible. Elle demande cinq modifications du projet de décret.
Concernant l’institution du droit de préemption
Demande n° 1 relative au 5° de l’article R. 218-2 : La création d’un droit de préemption ne doit pas être justifiée par des motifs abstraits.
Lorsque la personne publique fait la demande d’instituer un droit de préemption en sa faveur, elle doit indiquer des motifs précis établissant la nécessité de recourir à un droit de préemption, en se fondant sur la démonstration d’un risque avéré et sur l’impossibilité de recourir à des solutions moins attentatoires au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre.
Demande n° 2 relative au 3° de l’article R. 218-4 : La procédure par laquelle le droit de préemption est institué doit associer les syndicats.
Notamment, au cours de la procédure de consultation, le préfet ne doit pas uniquement consulter la Chambre d’Agriculture mais aussi les organisations professionnelles agricoles, notamment les organisations syndicales d’exploitants agricoles représentatives.
Demande n° 3 relative au 3ème alinéa de l’article R. 218-6 : La décision par laquelle est créé le droit de préemption doit être communiquée directement aux propriétaires et aux exploitants concernés.
Le simple affichage administratif de la décision est insuffisant pour les propriétaires qui vivent parfois loin. De même, l’existence d’un droit de préemption supérieur à celui du fermier peut avoir un impact grave sur les projets agricoles de celui-ci. Il doit donc être averti le plus en amont possible. L’identification des propriétaires et des exploitants est aisée pour l’administration qui possède déjà ces informations au travers des registres fiscaux (pour les propriétaires) ou du contrôle des structures (pour les exploitants).
Concernant l’exercice du droit de préemption
Demande n°4 relative aux articles R. 218-11 et 218-12 : La procédure ne doit pas être source de complexité et de frais inutiles pour le vendeur. Il est inacceptable que le titulaire du droit de préemption impose des tâches qui lui incombent aux vendeurs.
La procédure doit être exclusivement dématérialisée. Il est inadmissible que le titulaire du droit de préemption puisse imposer au vendeur un dossier papier alors que les notaires désormais travaillent tous de manière dématérialisée. Une procédure papier ne peut créer que des lenteurs et des frais supplémentaires.
Le titulaire du droit de préemption doit supporter lui-même les frais de l’exercice de son droit. Il est inadmissible que le titulaire du droit de préemption impose qu’un dossier papier soit rendu par le vendeur en quatre exemplaires. Vu la complexité et l’épaisseur des dossiers, cela crée un surcout significatif pour le vendeur.
Le titulaire du droit de préemption doit faire preuve de diligence. Il est inadmissible que l’exercice du droit de préemption occasionne des frais et des difficultés supplémentaires au vendeur en l’obligeant à produire des éléments que le titulaire peut librement obtenir lui-même. Notamment, rien ne justifie que le titulaire du droit de préemption puisse exiger du vendeur qu’il lui communique les servitudes et hypothèques grevant le terrain vendu : ces informations sont disponibles publiquement.
Nous nous interrogeons en outre sur les demandes de communication de documents relatifs aux prélèvements d’eau, aux drains agricoles et au système d’irrigation. Il importe de préciser lorsqu’ils existent car tout n’est pas cartographié ni décrit précisément dans les exploitations agricoles.
Demande n°5 relative à l’article R. 218-19 : Une fois le bien préempté, la personne publique propriétaire doit agir loyalement.
La personne publique qui met à bail ou revend le bien préempté doit laisser un délai suffisant aux fermiers ou acheteurs potentiels. La prise à bail d’un terrain au travers d’un BRE ou l’achat d’un terrain grevé d’une ORE implique de laisser aux exploitants le temps de construire leurs projets agricoles. Ainsi, la durée de quinze jours pour l’affichage de l’appel d’offre est insuffisante et doit être portée à un mois minimum.
En cas de revente, l’avis d’appel d’offre doit décrire précisément l’ORE dont est grevé le terrain. Doivent impérativement être décrites :
• les obligations contenues dans l’ORE, et plus particulièrement les restrictions de pratiques culturales ;
• la durée de l’ORE ;
• la rémunération de l’ORE proposée par la personne publique et les garanties de financement offertes dans la durée.
Le droit de préemption est un droit du fermier. Si ce texte passe, certains agriculteurs fermiers risquent de se trouver dépossédés de leur outil de travail sans aucune indemnité prévue.
Dans le cas où le bail environnemental lui est concédé, il produira beaucoup moins et le risque est pour les éleveurs de plus avoir assez de matière pour nourrir leurs animaux.
Quid de la souveraineté alimentaire de la France?
C’est encore une décision d’enfant gâté alors que la menace d’une crise alimentaire mondiale majeure est latente.
Protéger des ressources en eau potable est une évidence pour tous, les agriculteurs le souhaitent aussi. C’est la méthode pour y arriver qui donne lieu ensuite à débats ….N’oublions pas que les agriculteurs vivent de ce qu’ils produisent.
Si l’on veut protéger les ressources en eau de pollutions diffuses agricoles, le gestionnaire du captage a peu de choix :
préserver des prairies ou équivalents, et encourager l’agriculture biologique (parce qu’elle est le seul mode de production viable, rentable, certifiable, sans intrants de synthèse, sans OGM, quasi sans antibiotique sur le cheptel) et promouvoir des débouchés, des filières liées ; l’accès au foncier agricole est alors un outil important pour "mettre de l’huile" dans des négociations en permettant des échanges …et ce d’autant plus si l’accès au foncier est autorisé sur les bassins versants et non limité aux seuls périmètres rapprochés des DUP.
A quand ensuite une loi sur l’assainissement non collectif pour donner un cadre, des délais vis à vis de particuliers qui ne sont pas en règle et dont les rejets sont aussi des pollutions diffuses ?
Le SERTAD porte des démarches de préservation de la ressource en eau potable sur trois Aires d’Alimentation de Captage depuis 2004 (environ 62 000 ha et 60 000 habitants desservis). Le syndicat constate une dégradation des ressources captées, principalement en ce qui concerne les produits phytosanitaires, les nitrates et la turbidité. Ces conditions non satisfaisantes pourraient poser la question de la production d’eau potable à moyen et à long terme.
Depuis plusieurs années, de nombreux acteurs ont consenti bon nombre d’efforts, agriculteurs y compris. Malheureusement, ceux-ci ne permettent pas d’endiguer les pressions toujours croissantes engendrées par la succession de règlements nationaux et européens dans le domaine agricole et qui ne garantissent pas pour autant la souveraineté alimentaire.
Aussi, les solutions doivent venir des acteurs du territoire qui ont besoin d’outils nombreux et diversifiés pouvant être actionnés en complémentarité et ainsi s’adapter aux particularités locales. Ce droit de préemption permettrait, selon les situation, d’acquérir des parcelles sur des zones particulièrement vulnérables mais ayant un fort impact sur la qualité de l’eau tout en favorisant une activité agricole compatible avec cet enjeu.
L’accès à ce foncier pourrait bénéficier, par exemple, aux exploitations d’élevage à l’herbe en difficultés, aux exploitations changeant leurs pratiques, à des agriculteurs souhaitant s’installer…
L’intérêt est de pouvoir directement préempter au nom d’Eau 17 alors qu’auparavant, l’usage était de passer par la Safer au titre du 8 -ème objectif d’intervention du droit de préemption de la Safer avec demande d’avis à la DREAL
Atouts :
- surveillance de parcelles agricoles dans les aires d’alimentation ;
- acquisition de parcelles par préemption et location avec des baux environnementaux ;
- si les parcelles sont revendues par le titulaire du droit de préemption, obligation de mettre des Obligations Réelles Environnementales (ORE) à l’acheteur.
Le titulaire de la préemption fait la demande au Préfet qui validera les secteurs sur lesquels s’opéreront les droits de préemption à l’échelle départementale ou du département voisin (ex. : fleuve Charente). Le préfet fixe l’ordre des droits de préemptions existants, mais la loi prévoit déjà que le droit de préemption pour la préservation des ressources en eau prime celui de la Safer mais passe après celui du fermier, du Département (Espace Naturel Sensible), du Conservatoire du Littoral et le droit de préemption urbain.
Le droit de préemption est de 2 mois. Les demandes de préemption et d’intention d’aliéner devront être gérées par le titulaire de la préemption. Il lui revient donc de mettre en place un dispositif foncier et juridique pour le suivi d’une telle démarche.
Le décret n’apporte pas d’éléments sur les points suivants :
● possibilité ou non de réviser le prix notifié ;
● sur les modalités d’acquisition dans le cas d’un bail en place (maintien du fermier jusqu’à la fin du bail afin de pouvoir ensuite disposer de clauses environnementales ?) ;
● Part de sociétés (vente partielle ou totalité des parts) : quelles modalités proposées pour une pratique qui se développe afin d’échapper au contrôle des structures ?
Eau 17 confirme l’intérêt du projet de décret pour la préservation de la ressource en eau par l’acquisition ou les ORE mais qui nécessite des outils de surveillance et de gestion et des moyens juridiques (risque de contentieux notamment) dont ne disposent généralement pas les structures d’eau potable.