Projet de décret relatif à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme

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1.Le projet de décret modifie la sous-section 7 de la section 1 du chapitre IV du titre préliminaire relative à l’évaluation environnementale des PLU (plans locaux d’urbanisme), de sorte que la procédure d’évaluation environnementale s’applique aux procédures d’élaboration et de révision des PLU, mais aussi aux procédures de modification.

Ce faisant, le pouvoir réglementaire entend ainsi viser à la fois la procédure de modification de droit commun (art. L. 153-41 et s. du code de l’urbanisme) et la procédure de modification simplifiée (art. L. 153-45 et s. du code de l’urbanisme.

Sans remettre en cause la nécessité d’imposer aux rédacteurs d’un document d’urbanisme une réflexion sur les éventuels impacts environnementaux de l’évolution de ce document,conformément aux exigences de la directive 2001/42/CE et de la jurisprudence (not. CE n°400420 du 19/07/2017), il importe de rappeler que les cas de modification d’un PLU portent sur des aménagements mineurs d’un document d’urbanisme.

Ainsi, la procédure de modification, de droit commun ou simplifiée est mise en œuvre, selon le cas, pour augmenter/supprimer une majoration du volume constructible autorisé, étant rappelé que ces majorations et leurs cumuls sont encadrés et plafonnés (art. L. 151-28 et L.151-29 du code de l’urbanisme).

Elle est indispensable pour faire évoluer rapidement un document d’urbanisme afin de tenir compte des changements de la réglementation (ex. : majorations du volume constructible,allègement des obligations de stationnement, …) d’une part, et de donner toute son effectivité à ce document de planification qui doit être en parfaite en adéquation avec les évolutions du territoire et de ses besoins qu’il couvre et de ses besoins, d’autre part.

Or, dans sa rédaction actuelle, une procédure de modification d’un PLU sera automatiquement prolongée a minima d’un délai de 3 mois (art. R. 104-25 du code de l’urbanisme), portée à 5 mois si l’autorité environnementale (Ae) est consultée pour avis et que la modification doit in fine faire l’objet d’une évaluation environnementale (art. R. 104-32 du code de l’urbanisme) ou de l’actualisation d’une évaluation environnementale déjà réalisée.

Le MEDEF rappellera en outre que la future Loi ELAN a pour objectif principal d’accélérer construction face au « constat partagé selon lequel construire du logement est un processus long et complexe » (extrait du compte rendu du Conseil des ministres du 4 avril 2018).Pour l’ensemble de ces raisons, il est proposé d’adapter la rédaction du projet de décret pour préserver la rapidité nécessaire et inhérente aux procédures de modification des PLU.À cette fin, il convient de réduire les délais de consultation de l’Ae en s’alignant sur ceux prévus par le code de l’environnement - la longueur des délais prévus par le code de l’urbanisme n’étant pas adaptée et justifiée dès lors qu’est mise en œuvre la procédure de modification des PLU.
Les délais qui suivent sont à ce titre tout à fait suffisant pour permettre à l’Ae de rendre un avis sur les éventuelles incidences environnementales que les modifications apportées au projet de plan sont susceptibles d’emporter – ces amendements étant nécessairement,comme exposé précédemment, d’une portée limitée.Il est par conséquent proposé de porter à : -35 jours, le délai de consultation de l’Ae sur l’évaluation environnementale des projets(cf. art. R. 122-3, IV du code de l’environnement)-2 mois, le délai dans lequel l’Ae est consultée pour avis sur la nécessité ou non de réaliser une évaluation environnementale en matière de plan (cf. article R. 122-18, III du code de l’environnement)

2.L’article 8 du projet de décret vient encadrer de manière plus précise la procédure de consultation de l’Ae pour les plans soumis à évaluation environnementale. Ainsi, désormais,les pièces du dossier de saisine de l’Ae par la personne publique responsable sont exhaustivement listées.

Si cette précision est la bienvenue, il conviendrait néanmoins d’ajouter la mention « Le cas échéant, » au début du 3° de l’article R. 104-23 pour tenir compte du fait qu’il n’y a pas forcément d’avis rendus sur le plan ou schéma à la date de saisine de l’Ae.

3. Le MEDEF souhaite enfin appeler l’attention du Ministère sur les conséquences de la décision du Conseil d’Etat du 19 juillet 2017 et, plus particulièrement, sur l’insécurité juridique qu’elle créée a fortiori pour les permis de construire (PC) délivrés sur la base d’un document d’urbanisme susceptible d’annulation.

En effet, l’annulation des articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l’urbanisme issus du décret contesté au motif qu’ils n’imposent pas la réalisation d’une évaluation environnementale -notamment en cas de procédure de modification - augmente considérablement le risque de contentieux et, par conséquent, d’annulation de ces procédures.

Bien que le contentieux des documents d’urbanisme soit encadré (cf. art L. 600-1 du code de l’urbanisme), outre la fragilisation des modifications de PLU adoptées sans évaluation environnementale, cette décision est de nature, par ricochet, à fragiliser les autorisations délivrées sur la base des documents d’urbanisme ainsi modifiés.

Si de jurisprudence constante, le permis de construire n’est pas un acte d’application du document d’urbanisme, la validité de ce dernier sera appréciée au regard du document d’urbanisme immédiatement antérieur remis en vigueur selon le principe posé à l’article L.600-12 du code de l’urbanisme. Or, bien souvent, le PLU a été modifié pour permettre la réalisation d’un projet autorisé par permis de construire. La déclaration d’illégalité du PLU modifié sans évaluation environnementale induit donc un risque fort d’annulation du PC délivré sur sa base. Une mesure de sécurisation de ces autorisations, telle qu’une validation législative de ces opérations, serait bienvenue.

1.Le projet de décret modifie la sous-section 7 de la section 1 du chapitre IV du titre préliminaire relative à l’évaluation environnementale des PLU (plans locaux d’urbanisme), de sorte que la procédure d’évaluation environnementale s’applique aux procédures d’élaboration et de révision des PLU, mais aussi aux procédures de modification.Ce faisant, le pouvoir réglementaire entend ainsi viser à la fois la procédure de modification de droit commun (art. L. 153-41 et s. du code de l’urbanisme) et la procédure de modification simplifiée (art. L. 153-45 et s. du code de l’urbanisme).Sans remettre en cause la nécessité d’imposer aux rédacteurs d’un document d’urbanisme une réflexion sur les éventuels impacts environnementaux de l’évolution de ce document,conformément aux exigences de la directive 2001/42/CE et de la jurisprudence (not. CE n°400420 du 19/07/2017), il importe de rappeler que les cas de modification d’un PLU portent sur des aménagements mineurs d’un document d’urbanisme. Ainsi, la procédure de modification, de droit commun ou simplifiée est mise en œuvre, selon le cas, pour augmenter/supprimer une majoration du volume constructible autorisé, étant rappelé que ces majorations et leurs cumuls sont encadrés et plafonnés (art. L. 151-28 et L.151-29 du code de l’urbanisme).Elle est indispensable pour faire évoluer rapidement un document d’urbanisme afin de tenir compte des changements de la réglementation (ex. : majorations du volume constructible,allègement des obligations de stationnement, …) d’une part, et de donner toute son effectivité à ce document de planification qui doit être en parfaite en adéquation avec les évolutions du territoire et de ses besoins qu’il couvre et de ses besoins, d’autre part.Or, dans sa rédaction actuelle, une procédure de modification d’un PLU sera automatiquement prolongée a minima d’un délai de 3 mois (art. R. 104-25 du code de l’urbanisme), portée à 5 mois si l’autorité environnementale (Ae) est consultée pour avis et que la modification doit in fine faire l’objet d’une évaluation environnementale (art. R. 104-32 du code de l’urbanisme) ou de l’actualisation d’une évaluation environnementale déjà réalisée. Le MEDEF rappellera en outre que la future Loi ELAN a pour objectif principal d’accélérer construction face au « constat partagé selon lequel construire du logement est un processus long et complexe » (extrait du compte rendu du Conseil des ministres du 4 avril 2018).Pour l’ensemble de ces raisons, il est proposé d’adapter la rédaction du projet de décret pour préserver la rapidité nécessaire et inhérente aux procédures de modification des PLU.À cette fin, il convient de réduire les délais de consultation de l’Ae en s’alignant sur ceux prévus par le code de l’environnement - la longueur des délais prévus par le code de l’urbanisme n’étant pas adaptée et justifiée dès lors qu’est mise en œuvre la procédure de modification des PLU.
Les délais qui suivent sont à ce titre tout à fait suffisant pour permettre à l’Ae de rendre un avis sur les éventuelles incidences environnementales que les modifications apportées au projet de plan sont susceptibles d’emporter – ces amendements étant nécessairement,comme exposé précédemment, d’une portée limitée.Il est par conséquent proposé de porter à : -35 jours, le délai de consultation de l’Ae sur l’évaluation environnementale des projets(cf. art. R. 122-3, IV du code de l’environnement)-2 mois, le délai dans lequel l’Ae est consultée pour avis sur la nécessité ou non de réaliser une évaluation environnementale en matière de plan (cf. article R. 122-18, III du code de l’environnement)2.L’article 8 du projet de décret vient encadrer de manière plus précise la procédure de consultation de l’Ae pour les plans soumis à évaluation environnementale. Ainsi, désormais,les pièces du dossier de saisine de l’Ae par la personne publique responsable sont exhaustivement listées. Si cette précision est la bienvenue, il conviendrait néanmoins d’ajouter la mention « Le cas échéant, » au début du 3° de l’article R. 104-23 pour tenir compte du fait qu’il n’y a pas forcément d’avis rendus sur le plan ou schéma à la date de saisine de l’Ae.3. Le MEDEF souhaite enfin appeler l’attention du Ministère sur les conséquences de la décision du Conseil d’Etat du 19 juillet 2017 et, plus particulièrement, sur l’insécurité juridique qu’elle créée a fortiori pour les permis de construire (PC) délivrés sur la base d’un document d’urbanisme susceptible d’annulation.En effet, l’annulation des articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l’urbanisme issus du décret contesté au motif qu’ils n’imposent pas la réalisation d’une évaluation environnementale -notamment en cas de procédure de modification - augmente considérablement le risque de contentieux et, par conséquent, d’annulation de ces procédures. En effet, bien que le contentieux des documents d’urbanisme soit encadré (cf. art L. 600-1 du code de l’urbanisme), outre la fragilisation des modifications de PLU adoptées sans évaluation environnementale, cette décision est de nature, par ricochet, à fragiliser les autorisations délivrées sur la base des documents d’urbanisme ainsi modifiés. Si de jurisprudence constante, le permis de construire n’est pas un acte d’application du document d’urbanisme, la validité de ce dernier sera appréciée au regard du document d’urbanisme immédiatement antérieur remis en vigueur selon le principe posé à l’article L.600-12 du code de l’urbanisme. Or, bien souvent, le PLU a été modifié pour permettre la réalisation d’un projet autorisé par permis de construire. La déclaration d’illégalité du PLU modifié sans évaluation environnementale induit donc un risque fort d’annulation du PC délivré sur sa base. Une mesure de sécurisation de ces autorisations, telle qu’une validation législative de ces opérations, serait bienvenue.

L’article R104-12 actuel prévoir que les plans locaux d’urbanisme situés dans les zones de montagne font l’objet d’une évaluation environnementale systématique à l’occasion de leur élaboration, révision ou mise en compatibilité lorsqu’il y a projet de création ou d’extension d’une unité touristique nouvelle (UTN).
Tel que modifié et présenté dans le projet de décret, il semble que l’évaluation :
<span class="puce">-  Ne se fasse que lorsqu’il y a des modifications du PLU
<span class="puce">-  Ne soit pas automatique lors des cas de mise en compatibilité
Le tableau indique que les plans locaux d’urbanisme font l’objet d’une évaluation environnementale systématique à l’occasion de leur élaboration et de leur révision, mais ne mentionne en aucun cas les mises en comptabilité. Il paraît alors compliqué de mettre en place un projet d’UTN, car ces dernières sont intégrées dans les plans locaux d’urbanisme (quand on parle d’UTN locales, depuis la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne), et sont donc soumises à évaluation environnementale. Le fait de ne pas évoquer la mise en compatibilité dans le cadre d’une déclaration d’utilité publique ou d’une déclaration de projet lorsque l’on parle de création ou d’extension d’une UTN dans le projet de décret est plutôt inquiétant : cela signifie-t-il que le décret autorise les UTN sans évaluation environnementale ?
Si c’est le cas, nous nous trouvons face à une modification pouvant avoir des incidences considérables sur l’environnement, particulièrement quand l’on regarde ce que constituent ces UTN locales :
<span class="puce">-  La création, l’extension ou le remplacement de remontées mécaniques, lorsqu’ils ont pour effet l’augmentation de plus de 10 hectares et de moins de 100 hectares d’un domaine skiable alpin existant
<span class="puce">-  L’aménagement, la création et l’extension de terrains de golf d’une superficie inférieure ou égale à 15 hectares
<span class="puce">-  Les opérations suivantes, lorsqu’elles ne sont pas situées dans un secteur urbanisé ou dans un secteur constructible situé en continuité de l’urbanisation
o La création ou l’extension, sur une surface de plancher totale supérieure à 500 mètres carrés, d’hébergements touristiques ou d’équipements touristiques
o L’aménagement de terrains de camping d’une superficie comprise entre 1 et 5 hectares
o La création de refuges de montagne mentionnés à l’article L. 326-1 du code du tourisme, ainsi que leur extension pour une surface de plancher totale supérieure à 200 mètres carrés.

Il est donc nécessaire de s’assurer que nous n’ouvrons pas une brèche permettant de faire des UTN sans évaluation environnementale.

Le projet de Décret prévoit à son article 14 : « Les procédures pour lesquelles une décision de l’autorité environnementale prise en application de l’article R.104-28 du Code de l’urbanisme est intervenue avant la date d’entrée en vigueur du présent décret restent régies par les dispositions antérieurement applicables ».

Cela signifie que tous les PLU non soumis à EE en cours d’élaboration avant la publication du Décret deviennent soumis à EE. Ceci est particulièrement problématique particulièrement dès lors que le PADD a été débattu en Conseil Municipal.

Soumettre à EE un PLU dont le PADD est déjà débattu semble contreproductif et contraire à la démarche itérative que doit permettre l’EE.

Les dispositions antérieures du R104-28 devraient continuer à s’appliquer dès lors que le PADD a été débattu.

Le projet de décret prévoit que seules les procédures pour lesquelles une décision de l’autorité environnementale a été prise (en application de l’article R104-28 du code de l’urbanisme) antérieurement à l’entrée en vigueur du décret seront dispensées de l’obligation d’appliquer les nouvelles dispositions prévues par le décret.

Certaines procédures d’évolution de PLU déjà bien avancées, et plus particulièrement les procédures de modification, sont dispensées d’évaluation environnementale (dès lors qu’elles n’impactent pas un site Natura 2000) et donc ne sont donc pas (jusqu’à entrée en vigueur du projet de décret) soumises à l’obligation de solliciter une décision de « cas par cas ». Les soumettre au nouveau régime prévu entrainerait des difficultés juridique, technique et financière non négligeables pour les communes et intercommunalités concernées (recrutement d’un bureau d’études pour l’évaluation environnementale, nouvelle participation du public à mener, insécurité juridique …). Des dispositions transitoires adaptées à ces situations seraient les bienvenues. Il pourrait s’agir par exemple de prévoir que les procédures dont l’enquête publique ou la mise à disposition du public a été organisée avant la date d’entrée en vigueur au présent décret restent régies par les dispositions antérieurement applicables.

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D’une part, la FPI fait observer que le projet de décret renvoie aux articles R104-33 et R104-34 du code de l’urbanisme pour déterminer les conditions dans lesquelles la personne publique consulte pour avis l’autorité environnementale lorsqu’elle considère que la modification, l’élaboration ou la révision d’une carte communale, n’est pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de la Directive. On suppose que le pouvoir réglementaire a voulu viser les articles R.104-32 et 33 du code de l’urbanisme (procédure au cas par cas), qui deviennent les articles R.104-31 et 32 aux termes du projet de décret.

D’autre part, le projet de décret crée une sous-section 7 de la section 1 du chapitre IV du titre préliminaire, de sorte que la procédure d’évaluation environnementale du chapitre IV s’applique aux procédures d’élaboration et de révision des PLU, mais aussi aux « procédures de modification ».

Ce faisant, le pouvoir réglementaire entend ainsi viser à la fois la procédure de modification de droit commun (art. L.153-41 et suiv. du code de l’urbanisme) ainsi que la procédure de modification simplifiée (art. L.153-45 et suiv. du code de l’urbanisme).

Sans remettre en cause la nécessité d’imposer aux rédacteurs d’un document d’urbanisme une réflexion sur les éventuels impacts environnementaux de l’évolution de ce document, conformément aux exigences de la Directive et de la jurisprudence, il importe de rappeler que les cas de modification d’un PLU portent sur des aménagements mineurs d’un document d’urbanisme. Ainsi, il est recouru à la procédure de modification, de droit commun ou simplifiée selon le cas, pour augmenter/supprimer une majoration du volume constructible autorisé, étant rappelé que ces majorations et leurs cumuls sont encadrés et plafonnés (art. L.151-28 et L.151-29 du code de l’urbanisme).

Elle est indispensable pour faire évoluer rapidement un document d’urbanisme afin de tenir compte des changements de la réglementation (ex. : majorations du volume constructible, allègement des obligations de stationnement, …) d’une part, et pour rendre ce document de planification « vivant et réaliste », en l’amendant pour intégrer les évolutions d’un territoire et de ses besoins, d’autre part.

Or, dans sa rédaction actuelle, une procédure de modification d’un PLU sera automatiquement prolongée a minima d’un délai de 3 mois (art. R.104-25 du code de l’urbanisme), portée à 5 mois si l’autorité environnementale est consultée pour avis et que la modification doit in fine faire l’objet d’une évaluation environnementale (art. R.104-32) ou de l’actualisation d’une évaluation environnementale déjà réalisée.

A l’heure de l’adoption de la Loi ELAN dont l’objectif d’« accélérer l’acte de bâtir », il est proposé dans cette perspective d’adapter la rédaction du projet de décret pour préserver la rapidité nécessaire et inhérente aux procédures de modification des PLU, en réduisant les délais, par renvoi aux délais applicables aux projets soumis à évaluation environnementale au cas par cas (35 jours et 2 mois). Ces délais nous semblent « des délais suffisants » au sens de la Directive pour permettre à l’autorité environnementale compétente de délivrer un avis sur le projet de plan qui emporte des amendements circonscrits du document d’urbanisme.

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Il serait plus clair et compréhensible pour tous de soumettre à évaluation environnementale tout document d’urbanisme. Cette évaluation serait bien naturellement proportionnée aux enjeux naturels. Il serait judicieux de clarifier par la même occasion les mesures de compensation, de manière à les rendre opposables et obligatoires pour leur mise en oeuvre effective et le contrôle de leur exécution.

la loi ELAN (version CMP) prévoit que les modalités d’application de la loi littoral sont définies par les SCOT suivant la modification simplifiée.Son emploi déjà discutable ne doit pas exclure l’évaluation environnementale dès lors que la définition des modalités d’application de la loi littoral par les SCOT est susceptible d’avoir des effets notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive de 2001. Les incidences sont évidentes.
Comme pour les sites Natura 2000, il parait préférable de l’indiquer clairement dans le projet de texte pour éviter les questionnements de certains commentaires.

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Il est bien prévu dans le projet de texte que la modification des documents d’urbanisme entre dans le champ des procédures susceptibles de déclencher une évaluation environnementale. Cela s’impose évidemment puisque tel est l’effet direct de la décision du Conseil d’Etat mentionnée dans la présentation du projet de décret.
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Reste qu’il ressort de certaines interventions dans cette consultation que certains espèrent/craignent que les procédures de modifications simplifiées, qui ne sont pas explicitement mentionnées dans le projet de texte, échappent à ce dispositif.
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Afin d’éviter d’éventuels stratégies d’évitement de certains acteurs, il est donc indispensable que le texte prévoit explicitement que toutes les modifications, simplifiées ou pas, relèvent d’un même régime.
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La distinction entre modification simplifiée et modification de droit commun n’est en effet pas fondée sur une différence d’incidences environnementales de l’évolution du plan : on ne peut donc pas exclure d’office toutes les modifications simplifiées du dispositif de l’évaluation environnementale.
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Cette indispensable précision s’impose d’autant plus que le texte du projet de loi ELAN, dans sa version quasi-définitive issue de la CMP, prévoit explicitement, en article 12 quinquies, que c’est précisément la procédure de modification simplifiée qui sera mise en oeuvre pour identifier les "secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages" des communes littorales.

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le texte considère que toutes les procédures de révision de plans locaux d’urbanisme sont concernées par une évaluation environnementale. Il ne distingue pas révision classique et allégée laquelle peut avoir des incidences faibles sur l’environnement, est-ce logique. Idem pour les modifications. Des procédures extrêmement légères vont être soumises à cas par cas, donc voir leur délais considérablement allongés. Le cout/impact pour les petites collectivités est considérable alors que les finances se réduisent et que les économies sont de rigueur.