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Projet d’arrêté fixant le contenu du formulaire de saisine de l’autorité environnementale, pour l’examen au cas par cas des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles (UTN)

Du 26/01/2022 au 16/02/2022 - 5 commentaires

La présente consultation concerne le projet d’arrêté pris en application de l’article R. 104-34 du code de l’urbanisme issu du décret n° 2021-1345 du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles (UTN) et ses deux annexes : le formulaire (annexe 1) et la notice explicative du formulaire (annexe 2).

Le décret n° 2021-1345 du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles (UTN) a modifié le régime de l’évaluation environnementale de certains plans et programmes régis par le code de l’urbanisme. A cet effet, il crée en complément du dispositif d’examen au cas par cas existant, une nouvelle procédure d’examen au cas par cas réalisé par la personne publique responsable du document d’urbanisme ou de la création ou de l’extension de l’UTN, codifiée aux articles R. 104-33 à R. 104-37 du code de l’urbanisme.
A l’issue de l’examen qu’elle aura réalisé, la personne publique responsable, lorsqu’elle estimera devoir réaliser une évaluation environnementale, y procèdera et soumettra son évaluation environnementale à l’autorité environnementale qui rendra un avis dans un délai de trois mois. Lorsque la personne publique responsable estime, à l’issue de l’auto évaluation, qu’il n’est pas nécessaire de réaliser une évaluation environnementale, elle saisit alors l’autorité environnementale pour avis sur sa décision de ne pas réaliser d’évaluation. Cette saisine doit être accompagnée d’un dossier dont la liste détaillée doit être précisée dans un formulaire. L’autorité environnementale rend son avis sur cette décision dans un délai de deux mois. Son avis est conforme et son silence vaut avis favorable.
L’article R. 104-34 du code de l’urbanisme prévoit plus spécifiquement que « La liste détaillée des informations devant figurer dans l’exposé est définie dans un formulaire dont le contenu est précisé par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme. »
Ainsi, le projet d’arrêté, accompagné du formulaire (Annexe 1) et de sa notice explicative (Annexe 2), a pour objet de fixer le contenu du formulaire de la demande d’avis conforme à l’autorité environnementale relatif à l’examen au cas par cas réalisé par la personne publique responsable, en application de l’article R. 104-34 du code de l’urbanisme.
Le formulaire et sa notice explicative sont conçus de telle sorte qu’ils permettent à la collectivité de conduire son analyse puis de la conclure dans le respect loyal des principes directeurs de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ainsi que des dispositions législatives et réglementaires du code de l’urbanisme qui résultent de la transposition de cette directive. L’objectif est ainsi de permettre à la personne publique responsable d’aboutir à une analyse robuste, que l’autorité environnementale pourra aisément confirmer et de limiter à terme les risques contentieux que connaissent ces documents et programmes.
Cette consultation publique est réalisée en application de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement pour la mise en œuvre du principe de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement.


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Commentaires
  •  Commentaires relatifs au projet d’arrêté présentant le nouveau formulaire à remplir par la personne publique responsable dans le cadre de l’examen au cas par cas des documents d’urbanisme, par Praticiens de l'urbanisme , le 16 février 2022 à 16h59

    I- Préambule rétrospectif des conséquences d’une soumission à évaluation environnementale

    La Loi portant accélération et simplification de l’action publique (ASAP), promulguée en décembre 2020 a été complétée par un décret du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles. Ces dispositions prévoyaient notamment la création d’un nouvel examen au cas par cas ad hoc, c’est-à-dire, effectué par la personne publique responsable avant soumission à l’autorité environnementale pour avis conforme (favorable tacite ou exprès, ou défavorable) pour certaines procédures d’évolution de documents d’urbanisme. D’après l’article R.104-34 du code de l’urbanisme, la personne publique responsable effectue son examen conformément à un formulaire déterminé par un arrêté, lequel est soumis à la présente consultation publique.
    Antérieurement à la loi ASAP, le Conseil d’État avait annulé le 19 juillet 2017 un certain nombre de dispositions du code de l’environnement pour insuffisance du champ de l’évaluation environnementale, dans le cadre de la contestation d’un décret modernisant le plan local d’urbanisme daté du 28 décembre 2015. Le législateur avait en effet introduit un principe dispensant systématiquement certaines procédures d’évaluation environnementale selon la nature de ces procédures et non pas en fonction de leur incidence potentielle sur l’environnement.
    À la suite de cet arrêt, il était requis de saisir la MRAe afin qu’elle détermine, à l’issue d’un examen au cas par cas, si le plan ou programme devait être soumis à évaluation environnementale. Durant cette période, en comparaison de la plupart des procédures de modification de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) dispensées d’évaluation environnementale avant le 19 juillet 2017, les procédures se trouvaient prolongées de deux mois supplémentaires, le temps de recevoir la réponse de l’autorité environnementale.

    Le décret d’application de la Loi ASAP du 13 octobre 2021 est venu introduire un principe qui conduira aussi à l’allongement des délais :
    1/ la collectivité procède à son examen du projet. Cette phase était jugée inapplicable par le ministère du développement durable en l’absence d’un arrêté devant définir un formulaire d’examen au cas par cas.
    2/ elle le soumet pour avis conforme à la MRAe (2 mois de saisie).
    3/ Après réception d’un avis conforme de la MRAe, la collectivité doit délibérer pour le confirmer (le temps de préparation d’une délibération dans une communauté d’agglomération variant généralement entre 4 et 8 semaines).
    Dans une hypothèse très optimiste où la date du conseil de communauté est idéale par rapport à la remise de l’avis de la MRAe, une procédure de modification du PLU qui n’a pas d’impact significatif sur l’environnement prend donc un minimum de 3 mois et demi de plus qu’avant le 19 juillet 2017.

    En parallèle, notons que la loi ASAP a introduit l’obligation, pour toute procédure d’évaluation environnementale, de réaliser une concertation préalable (qui implique une délibération pour fixer les modalités de concertations, le temps de la concertation, puis une délibération tirant le bilan de la concertation = 4 mois de procédure supplémentaire).

    La lecture proposée dans ce commentaire de ce projet d’arrêté soumis à consultation s’inscrit dans ce contexte. D’une manière générale, il est possible d’observer, à travers le formulaire présenté, un renforcement significatif de l’application du principe de précaution, et de fait une banalisation du recours aux évaluations environnementales. Cela engendrera un allongement des calendriers des projets et des coûts supplémentaires devant être assumés par les collectivités, parfois sans utilité avérée.

    II- Une auto-évaluation insuffisamment cadrée par l’arrêté

    Si les raisons du renforcement de ce principe de précaution sont bien compréhensibles (la dernière tentative du législateur d’éclaircir les critères de l’Annexe II de la directive n° 2001/42/CE du 27/06/01 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement s’étant soldée par l’arrêt du Conseil d’État du 19 juillet 2017), le renoncement à faciliter la lecture de cette annexe a des conséquences considérables sur les différents projets locaux.

    En effet, le formulaire proposé est intuitif et précis dans sa présentation, ce qui permet un remplissage plutôt aisé par la personne publique responsable. En revanche si le formulaire est précis pour orienter les collectivités dans les thématiques à aborder pour décider d’une soumission à évaluation environnementale ou non, les collectivités restent sans précisions sur une méthode pour évaluer si les incidences sur ces thématiques sont notables ou non. La lecture de ce long formulaire et l’absence de précisions permettant à la personne publique responsable de prendre sa décision semblent ainsi faire apparaître que les services techniques au sein des communes et des EPCI devront endosser la responsabilité de ce choix. La rédaction du formulaire et de la notice va inciter les personnes publiques responsables à soumettre systématiquement à évaluation environnementale des plans ou programmes qui pourtant ne le nécessiteraient pas afin de se prémunir à l’encontre de recours ou de retard ayant une conséquence substantielle sur les procédures (indiquée en fin de la partie I de cette observation).
    Pour éviter ces inconvénients, sans parler de seuils (et afin de respecter la position du Conseil d’État en la matière), le formulaire et la notice doivent être complétés par des éléments de méthode, éventuellement illustrés de cas (et même idéalement, appuyé par des doctrines ou jurisprudences de la Cour européenne de Justice de l’Union Européenne ou d’autres juridictions), permettant de donner une mesure de ce qu’est une incidence notable et ce qui ne l’est pas.

    Par ailleurs, le formulaire semble également réinterroger le principe du SCoT intégrateur des normes et des documents supérieurs, un examen poussé avec chaque document d’urbanisme étant requis.

    III- Des absences regrettables au sein du formulaire

    Certains points du formulaire paraissent ne pas être en mesure de s’adapter à toutes les situations possibles concernant les documents d’urbanisme, à savoir :
    - au sein du point 4.2.2.2., il serait judicieux d’ajouter une dernière colonne indiquant l’évolution de la surface, afin de mettre en lumière cette dernière ;
    - au sein du point 4.2.3.2, il serait souhaitable d’insérer une case « sans objet » en supplément des cases « oui » et « non », afin de prendre en compte les situations où un document d’urbanisme ne serait pas soumis à une protection de site Natura 2000. Même remarque concernant le point 3.2 concernant une évaluation environnementale qui n’aurait pas été nécessaire ;
    - au sein des points 4.2.2.2. et 4.2.3.2, nous nous interrogeons sur la réponse à apporter dans la situation où le but de la procédure serait de créer un STECAL, et sur le lieu où noter l’information ;
    - au sein du point 5.1 et du 5.3, concernant la rubrique relative aux zones humides, le référentiel sur les zones humides à utiliser interroge. En effet une collectivité ne peut apporter qu’une connaissance partielle de la présence des zones humides. Un inventaire de connaissance conforme aux dispositions des SAGE serait-il satisfaisant pour répondre à cette rubrique ?
    - au sein du point 5.1 et du 5.3, concernant la rubrique relative aux trames vertes et bleues, il est avéré que tous les plans locaux d’urbanisme (PLU - notamment les PLU non Grenelle) ne comportent pas d’inventaires de ce type. Dans un tel cas, serait-il possible de se référer aux trames vertes et bleues identifiées par le Schéma de Cohérence Territoriale ou bien au Schéma Régional de Cohérence Écologique, afin de satisfaire aux exigences réglementaires ?
    - au sein du point 5.4, la précision exigée pour ce que l’autorité environnementale pourrait entendre par " les zones de nuisances " serait utile. Les données habituellement à disposition des collectivités (bases de données BASIAS et BASOL), telles que les cartographies relatives aux infrastructures terrestres ou encore les données régionales sur la qualité de l’air seraient-elles satisfaisantes ? Notons que des données plus précises sont habituellement mobilisée au stade opérationnel, à la charge d’un maître d’ouvrage quel qu’il soit, et non au stade prévisionnel et donc à la charge de la collectivité.

    Concernant le point 6.7, il est étrange de constater qu’au stade de la planification il soit requis de déterminer les pressions pesant sur la ressource en eau alors qu’il revient au département de déterminer les restrictions sur la consommation d’eau. L’opportunité d’examiner cette question semble ainsi, en plus d’être exigeante, anticipée.

    De plus, les questions présentes au sein du point 6.13 ne permettent pas de définir si les incidences qui pourraient être relevées sont notables ou non.

    Enfin, la rubrique 8 relative aux annexes, qu’elles soient obligatoires ou facultatives, lue en combinaison avec la notice ne permet pas toujours de déterminer la nature du document qui est attendu. C’est notamment le cas dans le cadre du point 4.2.3.2. où il est requis une annexe relative à l’ouverture à l’urbanisation sans savoir ce qui est attendu. Il serait opportun, à tout le moins pour certaines annexes, d’indiquer les attentes du document à joindre pour la compréhension de l’autorité environnementale.

  •  Champ d’application des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT), par Bouchard Pierre-Louis , le 16 février 2022 à 09h38

    Le document proposé est clair et accessible.

    Une interrogation porte néanmoins sur l’identification et la description du Schéma de Cohérence territorial. Il est en effet demandé si l’évolution du document d’urbanisme a pour objet d’ouvrir un ou des secteurs à l’urbanisation, en précisant, le cas échéant, la localisation et la superficie (4.3.3.2). Or, une telle possibilité ne semble pas entrer dans le champ d’application des SCoT.

    Il est également difficile de comprendre, pour la rubrique relative à l’auto-évaluation (6),que celle-ci doit porter sur chaque thématique, alors même que la question ne pourrait sembler traiter, de prime abord, que des zones Natura 2000. Si les modalités de réponse sont ensuite précisées dans l’annexe 2, il semblerait opportun d’indiquer d’emblée, dès l’annexe 1, l’étendue de l’auto-évaluation, qui constitue le cœur de cette nouvelle procédure d’examen au cas par cas.

  •  Evaluer les incidences de tout ce que permettra le document modifié (et pas uniquement les incidences sur le site du projet motivant la modification) , par JJ LAFITTE , le 14 février 2022 à 12h02

    L’effort d’élaborer une notice détaillées pour aider à la prise de décision est louable.

    I - Informations générales : il serait utile de resituer les cas d’application de cette nouvelle forme d’examen au cas par cas rapport aux autres situations rencontrées (dispense systématique = aucune obligation, cas par cas actuel, évaluation systématique).

    Énumérer les situations où cette nouvelle formule s’applique ou ne ne s’applique pas est insuffisant pour une bonne compréhension d’un dispositif d’ensemble plutôt complexe. Les diagrammes publiés sur le site de la DRIEAT d’Ile de France peuvent servir de référence.

    II – 2 et 5 Description de la procédure en cause : pour les évolutions des documents il est nécessaire de présenter séparément :
    les motifs de l’évolution : par exemple, permettre un projet (MEC de droit ou de fait : modification), généralement localisé,
    la nature de l’évolution  : par exemple les règles du document de planification qui seraient modifiées. Ces règles modifiées sont souvent de portée beaucoup plus générale que le projet, s’appliquant fréquemment à toute une zone ou à tout le territoire, y compris à ses sites sensibles.

    Il y a ainsi très fréquemment deux types de « zones concernées » à appréhender dans la décision :
    - celles du projet
    - celles dont les règles sont modifiées, a priori plus étendues que les précédentes .

    Il convient de prévenir le risque de n’appréhender que les zones du premier type, avec une confusion à éviter , entre les atteintes à l’environnement du projet et celles de l’évolution d’un document nécessaire pour pouvoir autoriser ce projet, mais « taillant plus large » que celui-ci.

    Aussi l’emploi des mots : « de la zone considérée » (notamment encadré p 7) est à proscrire et à remplacer par les mots « des zones concernées par la conception ou l’évolution du document  »

    De même la présentation des seuls « secteurs d’intervention » (du projet) peut donc s’avérer insuffisante dans la rubrique 2.5. Tous les secteurs concernés par la modification de règles sont à présenter.

    III – 3.2 Précédentes évaluations : la demande de l’imprimé de préciser le contenu de l’avis antérieur de de l’AE n’est pas commentée dans la notice. Pour un formulaire destiné d’abord à l’AE, apporter de telles précisions n’apparaît pas prioritaire. De plus l’avis de l’AE n’est jamais conclusif.

    Les « conséquences de l’avis de l’AE sur la procédure actuelle » ne sont pas évidentes à appréhender, l’avis ayant été exprimé alors que cette procédure n’était pas envisagée

    Rappeler certaines recommandations de l’AE et leur degré de prise en compte dans le document approuvé en vigueur (normalement cette prise en compte est exposée et motivée lors de la délibération d’approbation) n’a de sens que par rapport à la procédure actuelle, si la personne responsable considère que certaines de ces recommandations, suivies ou non, sont particulièrement pertinentes pour la nouvelle procédure.

    4.1.3.6 Carte communale - Secteur d’interdiction de reconstruction à l’identique : cette interdiction peut certes avoir un impact sur le patrimoine, mais les impacts à craindre sont probablement plus sérieux lors de la réduction d’une telle interdiction lors d’une évolution de la carte communale (par exemple dans un secteur exposé à des risques)

    4.3/4.4 PLU/SCoT rubrique 6 : les dimensions environnementales citées sont pertinentes, mais d’autres dimensions tout aussi importantes comme la ressource en eau et l’exposition aux risques ne sont pas citées

    6 Auto évaluation
    La directive vise la prévention des « effets notables  ». Limiter de tels effets à la « transformation substantielle ou irréversible des facteurs environnementaux  » paraît réducteur . S’il s’agit de la citation d’un arrêt de la cour de Justice (ce n’est pas l’arrêt 526/26 mentionné dans la notice) ou d’un document interprétation de la Commission il convient de préciser cette source. L’arrêt du 21 septembre 1999 dans l’affaire Irlande C-392/96 sur la directive projets , comporte ainsi les attendus suivants :

    66 - En effet, un projet de dimensions même réduites peut avoir des incidences notables sur l’environnement lorsqu’il est situé dans un endroit où les facteurs d’environnement décrits à l’article 3 de la directive tels que la faune et la flore, le sol, l’eau, le climat ou le patrimoine culturel sont sensibles à la moindre modification.
    67 - De même, un projet est susceptible d’avoir des incidences notables lorsque, en raison de sa nature, il risque de transformer de façon substantielle ou irréversible ces facteurs d’environnement, indépendamment de ses dimensions.

    La transformation de façon substantielle ou irréversible de facteurs environnementaux n’est donc que l’une des situations qui, selon l’arrêt, nécessitent une évaluation environnementale.

    De même dans l’encadré du paragraphe 6.2 la question « La somme des incidences sur l’ensemble des thématiques caractérise-t-elle une incidence notable ? »est à supprimer, la probabilité d’atteinte notable à un seul facteur environnemental suffit à générer une évaluation environnementale.

    Enfin, dans les paragraphes 6.4 et suivants, sont employées les expressions : « la procédure a-t-elle pour effet ? » ou « pour objet ? ». il convient d’écrire « la procédure permet-elle ? En effet, notamment lors de l’évolution d’un PLU motivée par un projet, la décision d’examen au cas par cas doit découler de l’examen des impacts potentiels des aménagements et constructions désormais permis par le futur règlement, au-delà de ceux du seul projet qui motive l’évolution, projet qui peut d’ailleurs évoluer dans les limites du nouveau règlement.

  •  erreur dans le commentaire-, par David , le 9 février 2022 à 15h18

    Le commentaire comporte une erreur : procédure Adhoc "A l’issue de l’examen qu’elle aura réalisé, la personne publique responsable, lorsqu’elle estimera devoir réaliser une évaluation environnementale, y procèdera et soumettra son évaluation environnementale à l’autorité environnementale qui rendra un avis dans un délai de trois mois et pas deux mois.
    Le délai de 2 mois correspond à la demande d’avis conforme requis auprès de l’AE, lorsque la personne publique responsable estime, à l’issue de l’auto évaluation, qu’il n’est pas nécessaire de réaliser une évaluation environnementale.

  •  Trop de pouvoir dans les mains d’une personne, par GT Laudouar , le 27 janvier 2022 à 15h22

    Bonjour,

    "Une personne publique responsable" est forcément quelqu’un lié à un groupe politique, et donc pourquoi donner ce grand pouvoir de décider si un projet devra faire l’objet d’une évaluation environnementale ? Si le parti en pouvoir dans une ville est pro- ou anti-développement, la personne responsable va être influencée.
    Si, au contraire, c’est une protection de plus contre les dégâts environnementaux causés par les constructions et les changements des PLUs, je dirais que c’est bon !
    J’avoue que c’est difficile à comprendre la langue formelle et tellement " légale " de cette arrêté.
    Merci.